Barbara Błaszczyk Sektor publiczny w Polsce i na świecie a polityka prywatyzacji1



Pobieranie 93.96 Kb.
Data09.05.2016
Rozmiar93.96 Kb.
Barbara Błaszczyk
Sektor publiczny w Polsce i na świecie a polityka prywatyzacji1

1. Bilans przekształceń własnościowych w Polsce
Pomimo, iż w ciągu ostatnich 16 lat znacznie zmieniła się struktura własności w Polsce, rola sektora publicznego w gospodarce jest nadal znacząca. Z ogółu 8.453 przedsiębiorstw państwowych2 do końca 2006 r. przekształceniami własnościowymi objętych zostało 5.747 podmiotów, poza tym 1.654 przedsiębiorstwa gospodarki rolnej włączono do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) i zlikwidowano3. Analizując proces przekształceń własnościowych w Polsce można więc stwierdzić, iż do końca 2006 r. przekształceniami objęto 7.401 przedsiębiorstwa, tj. 87,5% pierwotnego potencjału prywatyzacyjnego. Gdyby wspomniane „przekształcenia własnościowe” oznaczały rzeczywistą prywatyzację majątku Skarbu Państwa, moglibyśmy się obecnie poszczycić strukturą własności podmiotów gospodarczych zbliżoną do wysoko rozwiniętych krajów Europy Zachodniej. Niestety prezentowane w ten sposób przez Ministerstwo Skarbu Państwa przemiany własnościowe w dużej części dotyczą komercjalizacji, a więc jedynie zmiany formy prawnej z przedsiębiorstwa państwowego na jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, z zamierzeniem późniejszego udostępnienia prywatnym inwestorom akcji bądź udziałów tej spółki. W celu ustalenia faktycznej liczby sprywatyzowanych przedsiębiorstw, ogólną liczbę jednostek gospodarczych objętych według stanu na koniec 2006 r. przekształceniami własnościowymi (7.401) należy skorygować o jednostki, które nadal stanowią potencjał prywatyzacyjny, tj. w/w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (407), przedsiębiorstwa państwowe, dla których jedynie otwarto drogę do rozpoczęcia prywatyzacji bezpośredniej poprzez zgodę ministra właściwego ds. prywatyzacji (82) oraz przedsiębiorstwa dla których Minister Skarbu Państwa nie zgłosił sprzeciwu na postawienie ich w stan likwidacji z przyczyn ekonomicznych, a które nie zostały jeszcze zlikwidowane (841). Jeżeli potraktujemy prywatyzację mniej formalnie, to należałoby tę liczbę skorygować jeszcze o nie sprywatyzowane spółki z programu NFI (156) oraz spółki sprywatyzowane tylko częściowo, tzn. te, w których Skarb Państwa zachował pakiet akcji bądź udziałów (893). Te korekty zmniejszyłyby liczbę podmiotów o zakończonych przekształceniach do 5022, czyli niespełna 60% potencjału sprzed prywatyzacji4. Biorąc pod uwagę powyższe, warto pokazać, ile przedsiębiorstw pozostaje ciągle jeszcze w domenie państwowej. Tabela 1 podsumowuje liczbę podmiotów nie sprywatyzowanych, będących pod nadzorem państwowym na koniec czerwca 2006 roku.
Tabela 1. Liczba przedsiębiorstw będących całkowitą lub częściową własnością Skarbu Państwa (stan na koniec czerwca 2006)

Forma prawna podmiotu

Liczba

Przedsiębiorstwa państwowe (PP)

965 1)

W tym: przedsiębiorstwa czynne

(reszta w upadłości, likwidacji, pod zarządem komisarycznym )



274

Spółki z udziałem własnościowym Skarbu Państwa (S.P.)

1464

W tym: spółki czynne

1058

W tym: Spółki z większościowym udziałem S.P.

578

W tym: jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (JSSP)

407

Razem: wszystkie podmioty z udziałem własnościowym S.P.

2429

W tym : przedsiębiorstwa państwowe i spółki z większościowym udziałem S.P.

1543

W tym: przedsiębiorstwa państwowe i spółki czynne

1332

1) Według Biuletynu Statystycznego nr 6 GUS, Warszawa 2006 tab. 62. Inne źródła GUS podają na ten sam dzień liczbę 720 przedsiębiorstw państwowych. Por. Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych i jej efekty gospodarcze w 2005 r., GUS, Warszawa 2006

Źródła: Ministerstwo Skarbu (2006), Dynamika Przekształceń Własnościowych nr 62, Warszawa, czerwiec 2006; Ministerstwo Skarbu (2006a), Kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa w 2007 r., Warszawa, wrzesień 2006 oraz: Statystyki w: http://www.msp.gov.pl (odczyt 28.02.2007).


Okazuje się, że podmiotów stanowiących potencjalny rezerwuar dla prywatyzacji jest jeszcze prawie 2,5 tys., a wśród nich ponad 1,3 tys. czynnych przedsiębiorstw i spółek z udziałem Skarbu Państwa. Jest to więc ciągle niebagatelna liczba, tym bardziej, jeśli zestawimy ją z niską liczebnością przedsiębiorstw, w których rozpoczynana jest w ostatnich latach prywatyzacja. Przytoczone dane pokazują, jak dalece tempo rzeczywistych zmian własnościowych w Polsce różni się od pierwotnych planów prywatyzacyjnych. Warto zestawić je dodatkowo z liczbami, które świadczą o bardzo niskiej dynamice procesów prywatyzacyjnych w ostatnich dwóch latach. Skrótowe dane na ten temat zostały przedstawione w tabeli 2. Gdyby podobne tempo rozpoczynania prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw miało się nadal utrzymywać (od 31 do 36 procedur rocznie), to na dokończenie prywatyzacji pozostałych ponad 1300 firm potrzebne byłoby od 20 do 50 lat, chyba, że założymy likwidację większości z tych podmiotów.
Tabela 2. Liczba uruchomionych i zakończonych procedur prywatyzacyjnych w latach 2005 i 2006

Podjęte i zakończone działania prywatyzacyjne

Liczba przedsiębiorstw.

2005

2006

Skomercjalizowano

16

9

Udostępniono akcje

11

6

Objęcie akcji w podwyższonym kapitale

5

1

Podjęto decyzje o prywatyzacji bezpośredniej

37

10

Zakończenie prywatyzacji bezpośredniej (Wykreślenie z rejestru PP )

38

24

Zakończenie likwidacji (Wykreślenie z rejestru PP )


41

25

Upadłość ogłoszona

3

5

Źródła: Ministerstwo Skarbu (2006), Dynamika Przekształceń Własnościowych nr.62, Warszawa, czerwiec 2006; Ministerstwo Skarbu (2006a), Kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa w 2007 r., Warszawa, wrzesień 2006 oraz Statystyki w: http://www.msp.gov.pl (odczyt 28.02.2007).
Jak już sygnalizowano wcześniej, prywatyzacja w Polsce przebiegała nierównomiernie w różnych sektorach i branżach gospodarki. Działo się tak w głównej mierze z powodu prowadzonej polityki prywatyzacyjnej, która początkowo wykluczała wiele sektorów czy branż z prywatyzacji, uważając je bądź to za „strategiczne” bądź zbyt „wrażliwe”. Stopniowo zakres sektorów wyłączonych z prywatyzacji stale się zmniejszał, choć nie do końca. Dodatkowym powodem nierównomiernej prywatyzacji w różnych sektorach gospodarki była względna łatwość jej przeprowadzenia w stosunku do przedsiębiorstw rynkowych produkujących towary konsumpcyjne powszechnego użytku w porównaniu z przedsiębiorstwami należącymi do sektorów przemysłu ciężkiego czy do sektorów sieciowych, które przed prywatyzacją wymagają odpowiedniej regulacji i przygotowania. Zadziałał także znany efekt „wydziobywania rodzynków z ciasta”, polegający na tym, że inwestorzy angażują się najpierw w zakup przedsiębiorstw, które uważają za najlepsze i mogące przynieść po prywatyzacji najwyższe zyski. W wyniku oddziaływania tych wszystkich czynników struktura własnościowa polskiej gospodarki pod koniec lat 90. była bardzo asymetryczna, składając się z dwóch części: jednej złożonej z sekcji i branż całkowicie lub w znacznym stopniu sprywatyzowanych i drugiej, prawie nienaruszonej przez prywatyzację5. Stopniowe wyczerpywanie się zasobu najlepszych przedsiębiorstw do prywatyzacji i usuwanie barier w prywatyzowaniu kolejnych sektorów przez państwo zmniejszyły tę nierównomierność i doprowadziły do obecnej struktury własności, która odznacza się nadal sporą asymetrycznością, ale tylko w odniesieniu do dwóch, trzech sekcji i wybranych branż. Aby to pokazać, przedstawiamy poniżej w tabeli 3 udział sektora prywatnego i publicznego w najważniejszych agregatach dotyczących produkcji i zatrudnienia według działów i sekcji gospodarki, według stanu na koniec 2005 r.
Tabela 3. Udział podmiotów sektora publicznego w agregatach gospodarczych, według sekcji i działów gospodarki (stan na 31 grudnia 2005) w %

Sekcja / dział gospodarki

Pracujący

Przychody z całokształtu dział

Wartość dodana brutto

Ogółem gospodarka

28,3

.

24,8

Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo

1,8

50

8,9

Przemysł ogółem, w tym:

17,1

21,9

24,4

Górnictwo

80

67,3

68,8

Przetwórstwo przemysłowe

6,5

8,6

6,6

Energia elektr., gaz i woda

85,7

76,6

82,7

Budownictwo

4,2

4,6

3,5

Handel i naprawy

0,8

4,4

0,7

Hotele i restauracje

7,6

9,5

6,3

Transport, magaz. i łączność

45,1

28,7

25,9

Pośrednictwo finansowe

24,7

16,9

14,6

Obsługa nieruchom. i firm

15

18,2

9,8

Źródło: obliczenia własne na podstawie Rocznika Statystycznego GUS 2006, str.237-238,568-579,679-680.
Z tabeli 3 wynika, że, przy bardzo daleko posuniętym stopniu prywatyzacji pozostałej gospodarki, sektor państwowy zachował dominujący udział w zatrudnieniu i produkcji w sekcjach: wytwarzania i zaopatrywania w energię elektryczną, gaz i wodę oraz górnictwa, ma też nadal znaczący udział w sekcji transportu, magazynowania i łączności oraz kilkunastoprocentowy udział w produkcji i sprzedaży w sekcji pośrednictwa finansowego. W tych obszarach gospodarki należy więc się spodziewać największej liczby i znaczenia przedsiębiorstw i spółek państwowych6. W uzupełnieniu do danych przedstawionych w tablicy 3 można jeszcze dodać, że w ramach sekcji „przetwórstwo przemysłowe” niektóre branże mają jeszcze ciągle znacznie wyższy odsetek nie sprywatyzowanych przedsiębiorstw niż inne (szczególnie dotyczy to produkcji metali oraz branż produkujących maszyny i urządzenia).

Wiadomo też, że w sektorze państwowym dominujące znaczenie ma niewielka liczba nieproporcjonalnie dużych podmiotów. Np. w górnictwie na 314 istniejących przedsiębiorstw, 21 podmiotów, w których pracuje więcej niż 500 osób wykonuje 90,1 % produkcji sprzedanej całej sekcji i zatrudnia 90,8% pracowników. Nieco mniejsza, ale nadal wysoka koncentracja jest w sekcji zaopatrzenia w energię, gaz i wodę. Na 953 podmioty w tej sekcji w 64 firmach zatrudniających ponad 500 osób uzyskuje się 65,3% produkcji sprzedanej i zatrudnionych jest 63,5% wszystkich pracowników tej sekcji. Znacznie niższą koncentrację obserwujemy w sekcji przetwórstwa przemysłowego, gdzie istnieje ponad 30 tys. podmiotów, z tego 577 zatrudnia więcej niż 500 osób. Te największe przedsiębiorstwa przemysłu przetwórczego dostarczają 47,3% produkcji sprzedanej w swojej sekcji i zatrudniają 30,4% jej pracowników7. Jednak, sądząc z danych tabeli 3 są już one w przeważającej liczbie prywatne.

Oczywiście należy przyznać, iż proporcje własnościowe polskiej gospodarki w okresie minionego 16-lecia wyraźnie zmieniły się na korzyść sektora prywatnego. Jednak jest to w większym stopniu zasługą szybko rozwijającego się nowo powstającego sektora prywatnego niż prężności procesu prywatyzacji8. Sektor państwowy stanowi już mniejszość9, wobec czego perspektywa osiągnięcia struktury własnościowej państw Zachodniej Europy nie wydaje się tak odległa, jak to miało miejsce na początku lat 90. Trzeba jednak przypomnieć, że w tym samym okresie także w tamtych krajach nastąpiły znaczne przesunięcia struktury własności w gospodarce na korzyść sektora prywatnego. Podczas gdy na początku lat 90. w krajach tych normą był udział sektora państwowego w gospodarce rzędu 15 -20%, obecnie jest to raczej rząd kilku, do kilkunastu procent.10 W nielicznych tylko krajach europejskich udział sektora państwowego zarówno w tworzeniu PKB, jak i zatrudnieniu przekracza dziś 10%11. Jeszcze niższy jest udział sektora państwowego w krajach pozaeuropejskich. Jak dowiadujemy się z publikacji dokonujących bilansu prywatyzacji w różnych rejonach świata w ciągu ostatnich 30 lat, w krajach wysoko uprzemysłowionych (członkach OECD poza krajami transformacji) udział sektora państwowego w tworzeniu PKB spadł od 1980 r. do końca lat 90. przeciętnie do poniżej 5%, w krajach Ameryki Łacińskiej do ok. 6%, w krajach azjatyckich do ok. 8%, jedynie w krajach afrykańskich wynosi nadal ok. 15% (por. wykres 1). Zmiana ta była nawet jeszcze bardziej spektakularna w krajach rozwijających się, gdzie udział przedsiębiorstw sektora państwowego w PKB spadł z 11 do 5% w krajach o średnich dochodach i z 15 do 3% w krajach o niskich dochodach. Udział zatrudnienia w sektorze państwowym w zatrudnieniu ogółem zmalał w krajach o średnich dochodach z 13 do 2%, a w krajach o niskich dochodach z 20 do 9%12.

W Polsce, jak już pokazano, udział sektora publicznego w tworzeniu PKB wynosi ok. 20%, zaś udział tego sektora w zatrudnieniu przekracza 28%. Oznacza to, że struktura własności naszej gospodarki przypomina wciąż jeszcze bardziej struktury własności w krajach afrykańskich niż w krajach wysoko uprzemysłowionych i rozwiniętych oraz szybko rozwijających się. Także porównania z innymi krajami przechodzącymi procesy transformacji pokazują, że względne wyniki prywatyzacji osiągnięte w Polsce nie należą do najlepszych13.


Wykres 1. Udział sektora publicznego w tworzeniu PKB w różnych grupach krajów

Źródło: Lopez-de-Silanes(2005) za Guriev S.,i Megginson W.,(2006).


Wniosek, który się tu nasuwa to konstatacja, że obecna struktura własności w polskiej gospodarce nie może być zakonserwowana, lecz powinna podlegać dalszym szybkim zmianom. Można też dodać, że ze względu na strukturalne uwarunkowania (przewaga przedsiębiorstw państwowych w niektórych wybranych i trudniejszych do prywatyzacji sektorach), trudno jest oczekiwać, aby dalsze szybkie postępy w zmianie struktury własności dokonały się bez wysiłku, a przynajmniej przyzwolenia rządu.
2. Doświadczenia światowe z prywatyzacji a polityka prywatyzacji w Polsce
Doświadczenia światowe w tej sprawie są już obecnie jednoznaczne i skłaniają rządy większości rozwiniętych krajów do tego, aby ograniczyć sektor państwowy w gospodarce do minimum. Poniżej zarysujemy w skrócie te doświadczenia, aby na koniec wrócić do wniosków na temat pożądanej polityki prywatyzacyjnej w Polsce.

Wartościowym podsumowaniem skutków prywatyzacji na świecie jest raport OECD 14 przedstawiający przegląd polityk i praktyk prywatyzacji w krajach należących do tej organizacji15 w ciągu minionych 20 lat. Uznając racje stojące za prywatyzacją za udowodnione, jego autorzy analizują skuteczność różnych strategii i metod prywatyzacji w rozmaitych sytuacjach.

Według tego raportu w trakcie ostatnich dwóch dekad sprywatyzowano w 100 krajach przedsiębiorstwa o wartości ok. 1 bln dolarów USA, z tego przedsiębiorstwa w krajach OECD stanowiły niemal 80% tej sumy. Prywatyzacja na większą skalę miała miejsce w kilku krajach europejskich (Wielka Brytania, Niemcy, Francja) od końca lat 70., a osiągnęła swój szczyt i ogarnęła wielką liczbę krajów w połowie lat 90. Wywarła ona w tych krajach istotny wpływ na finanse publiczne, wyniki efektywnościowe przedsiębiorstw, zatrudnienie i rozwój rynków kapitałowych. Rządy wykorzystywały prywatyzację nie tylko w celu poprawy efektywności i wzrostu konkurencyjności rynku, lecz także do realizacji szerszych reform strukturalnych.

Względy, które zadecydowały o tak wielkiej popularności i szerokim rozpowszechnieniu prywatyzacji były rozmaite; część z nich miała charakter obiektywny, a część bardziej subiektywny. Do pierwszej grupy przesłanek należały np. zmiany technologiczne w sektorach sieciowych (telekomunikacja, energetyka) i rewolucja informatyczna, które spowodowały, że monopol w tych usługach przestał obowiązywać. Monopol państwa w tych dziedzinach w wielu krajach istniał wcześniej po to, żeby zapewnić dostępność tych usług, stracił więc on także rację bytu.

Innym, późniejszym argumentem natury obiektywnej skłaniającym rządy europejskie do prywatyzacji była konieczność osiągnięcia wyższej dyscypliny finansów publicznych w ramach integracji europejskiej. Kryteria konwergencji konieczne do spełnienia przy wstępowaniu do Unii Monetarnej i Walutowej (EMU) wymagały szybkiego i trwałego zmniejszenia długu publicznego i deficytu budżetowego. W tym celu mogły być pomocne wpływy z prywatyzacji, a jednocześnie pozbycie się przedsiębiorstw państwowych zmniejszało potencjalne zagrożenie dla budżetu na przyszłość. Wcielanie idei wspólnego rynku w Unii Europejskiej, liberalizacja i globalizacja rynków finansowych nie mogły się też w pełni dokonać bez likwidacji niektórych barier przepływu towarów, usług i kapitału wynikających z własności państwowej. Prywatyzacja pomaga w dalszym ciągu zlikwidować pozostałe jeszcze bariery dostępu do rynku.

Jedną z najważniejszych przesłanek przyświecających fali prywatyzacji najpierw w krajach rozwiniętych, a w ślad za nimi w krajach rozwijających się, było dojście do przekonania o trwałej nieefektywności przedsiębiorstw (i spółek) państwowych związane z tym, że nigdzie na świecie nie udało się stworzyć racjonalnego i skutecznego systemu nadzoru państwa nad przedsiębiorstwami. Kolejne rozczarowania związane z próbami tworzenia takiego systemu i jego reformowania przez całe dziesięciolecia skłoniły nawet Bank Światowy, który w latach 60. i 70. wspierał merytorycznie i finansowo powstawanie przedsiębiorstw państwowych w krajach Trzeciego Świata do odstąpienia od tej koncepcji w połowie lat 80. i uznania, że prywatyzacja jest dla tych przedsiębiorstw jedynym rozsądnym wyjściem16. Wnioski z tych długoletnich doświadczeń brzmiały następująco: „Przedsiębiorstwa państwowe nie funkcjonują dobrze i jest prawie niemożliwe doprowadzenie ich do dobrego funkcjonowania”17. Co gorsza, w większości krajów wysiłki związane z komercjalizacją PP i ich reformą18 nie dały rezultatów albo poprawiły sytuację tylko na krótki czas, prowadząc do nawrotu „złych praktyk”, gdy tylko państwo z jakichś powodów „poluzowało” wymogi komercyjne wobec przedsiębiorstw. Jako jedyny wyjątek od tej reguły cytowany autor podaje Nową Zelandię, która w 1984 r. z powodzeniem skorporatyzowała grupę przedsiębiorstw państwowych19. Skutki tej reformy były obiecujące, ale widocznie rząd nie do końca wierzył w ich trwałość, skoro zdecydował się dość szybko na prywatyzację tak zreformowanych firm.

Podstawowym problemem w budowaniu nadzoru właścicielskiego państwa nad należącymi do niego przedsiębiorstwami jest niemożliwość pełnego oddzielenia przedsiębiorstw od aparatu urzędniczego państwa i rządzących w kraju sił politycznych. Powodem tego jest fakt, że aspektów politycznych nadzoru państwowego nie da się nigdy do końca usunąć. Nawet przy bardzo wymyślnych strukturach zarządzania i motywowania menedżmentu, zawsze dojdziemy w końcu do szczebla, na którym nadzór jest sprawowany przez urzędnika państwowego, a następnie przez polityków20. Wiadomo z bogatej literatury, że nawet najlepszy urzędnik państwowy kieruje się innymi motywami niż menedżer, przejawia się to między innymi w niechęci do podejmowania ryzyka czy w uwzględnianiu w podejmowanych decyzjach innych kryteriów obok/zamiast ekonomicznych. Jeszcze inne motywy rządzą na szczeblu politycznym. Zaczynają tu działać mechanizmy nie mające wiele wspólnego z racjonalnością ekonomiczną, a dominują motywy oportunistyczne, takie jak utrzymanie władzy, czy wygranie w przyszłych wyborach. Gdy takie motywy stają się wiodące w decyzjach dotyczących przedsiębiorstw, tracą na tym przedsiębiorstwa i cała gospodarka.

Istnienie państwowego nadzoru nad „własnymi” przedsiębiorstwami daje też okazję do powstawania poważnych patologii społecznych i ekonomicznych. W wielu przypadkach zaobserwowano zjawisko traktowania przez polityków przedsiębiorstw i spółek państwowych jak „łupu wojennego” partii rządzącej, a stanowisk w zarządach i radach nadzorczych spółek należących do państwa jako słusznie należących się partii rządzącej do rozdysponowania między swoich zwolenników21. Na tym tle powstaje z jednej strony szkodliwe zjawisko politycznego klientelizmu, a z drugiej osłabiona zostaje integralność nadzorowanych przez państwo podmiotów gospodarczych i zachwiana stabilność ich działania. Jedyną w pełni skuteczną metodą przecięcia zależności miedzy państwem a przedsiębiorstwem jest pełna prywatyzacja. Dlatego sektor publiczny w gospodarce powinien zostać ograniczony do niezbędnego minimum.

Ostatnią ważną przesłanką prywatyzacji, o której chcemy tu wspomnieć są fundamentalne zmiany w rozumieniu roli państwa w państwie i w gospodarce, które dokonały się w świadomości zbiorowej w ciągu ostatnich kilkunastu lat. Od państwa oczekuje się w coraz większym stopniu dobrych regulacji, gwarancji ich przestrzegania, ochrony inwestorów i obrotu gospodarczego oraz skutecznych instytucji, a nie ingerencji w działanie podmiotów gospodarczych. Posiadanie dużego sektora przedsiębiorstw państwowych i konieczność ich nadzorowania może tylko przeszkodzić w wypełnianiu podstawowych funkcji państwa.

Wracając do cytowanego wcześniej raportu OECD warto wspomnieć o celach, które przyświecały krajom dokonującym prywatyzacji. Cele te były różne i zmieniające się w poszczególnych krajach. Wśród nich można wyróżnić następujące: cele fiskalne, przyciąganie inwestycji zagranicznych, poprawa efektywności i wyników firm, wprowadzanie konkurencji na dotąd zmonopolizowane rynki, rozwój rynku kapitałowego, cele polityczne (zatrudnienie, efekty dystrybucyjne). Raport zwraca uwagę na to, że cele te mogą być niekiedy sprzeczne między sobą i wtedy wymagają „trade of” – wyważenia ich względnej wagi (np. cel fiskalny i stworzenie konkurencyjnego rynku). Autorzy raportu OECD opierając się na doświadczeniach licznych krajów sformułowali też rekomendacje dla skutecznej prywatyzacji. Ich zdaniem, potrzebne jest wsparcie polityczne na najwyższym szczeblu w państwie, a cele prywatyzacji i jej priorytety powinny być jasno określone. Prywatyzacja powinna być maksymalnie przejrzysta, co wzbudzi zaufanie u inwestorów i zapewni jej poparcie polityczne. Dobra kampania komunikacyjna powinna tłumaczyć obywatelom cele i środki prywatyzacji, aby uzyskać ich poparcie. Wreszcie, odpowiednie zasoby ludzkie i finansowe powinny zostać uruchomione, aby zapewnić jej profesjonalność.

Na temat doświadczeń prywatyzacji wypowiedzieli się ostatnio ponownie autorzy z Banku Światowego, którzy dokonali przeglądu nowszej literatury z badań na temat prywatyzacji dokonanych w różnych regionach świata22 zastanawiając się, dlaczego w niektórych krajach prywatyzacja przynosi lepsze efekty mikro- i makroekonomiczne, a w innych efekty te są słabsze. Ważniejsze wnioski z tych badań brzmią następująco:

– prywatyzacja jest komplementarna do reform instytucjonalnych, umacniania państwa prawa, twardych ograniczeń budżetowych i ochrony inwestorów, rozwoju konkurencji i dobrej regulacji. Wymienione elementy nawzajem się wzmacniają i wywierają razem pozytywny wpływ na działania podmiotów gospodarczych23;

– kontrakty menedżerskie, korporatyzacja i twarde ograniczenia budżetowe nie zdają egzaminu bez prywatyzacji (argumenty jak wyżej);

– restrukturyzacja przedsiębiorstw przed prywatyzacją nie daje dobrych rezultatów;

– prywatyzacja rozwija rynki kapitałowe i zwiększa ich kapitalizację;

– dla sukcesu prywatyzacji ważne znaczenie ma jej otwartość na wszystkich inwestorów;

– powtarzający się dylemat: kraje najbardziej potrzebujące prywatyzacji mają często rządy nie umiejące jej przeprowadzić, które są równie nieskuteczne we wprowadzaniu reform instytucjonalnych.

Powstaje pytanie, jak na tle przedstawionych wyżej doświadczeń i wniosków sytuuje się dzisiejsza polityka prywatyzacji w naszym kraju. Jak już pokazano wyżej, sektor państwowy jest w Polsce nadal znacznie większy, niż we wszystkich krajach rozwiniętych a także szybko rozwijających się, a jego rola gospodarcza oraz polityczna ze względu na specyficzne usytuowanie (sektory surowcowe, infrastrukturalne) jest nieproporcjonalnie24 silna. Naturalnym i oczekiwanym działaniem w tej sytuacji powinno być skierowanie wysiłków na doprowadzenie prywatyzacji do końca, tym bardziej, że dobra koniunktura ostatnich lat sprzyja udanym transakcjom prywatyzacyjnym. Jednak w Polsce od jesieni 2005 r. obserwujemy coś wręcz przeciwnego - prawie całkowite wstrzymanie prywatyzacji, zarówno w sferze realnej, jak i w programowej.

Poprzedni minister Skarbu, Jacek Socha, który sprawował swój urząd od połowy 2004 r. do września 2005 r. i zasłynął wprowadzeniem dużej liczby spółek na GPW, co zaowocowało silnym ożywieniem Giełdy, pozostawił po sobie dokument programowy pod nazwą Strategia prywatyzacji i projekcja udziału sektora państwowego w Polsce na tle rozwiązań w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej z kwietnia 2005 roku, który nie został już zatwierdzony przez rząd i nie ujrzał światła dziennego po utworzeniu nowego rządu. W Strategii zaproponowano docelowy udział własności państwowej w poszczególnych sektorach gospodarki, przy założeniu, że jej struktura własnościowa zostanie upodobniona do tej, jaką charakteryzują się najsilniej rozwijające się kraje Unii Europejskiej, takie jak Holandia, Hiszpania czy Wielka Brytania (co oznacza kilkuprocentowy udział sektora publicznego w tworzeniu PKB). Według autorów tego dokumentu własność państwowa powinna pozostać na stałe zachowana (w całości bądź części) jedynie w przedsiębiorstwach pełniących funkcję operatorów przesyłowych sektorów sieciowych, w infrastrukturze kolejowej, infrastrukturze portów morskich i lotniczych, w lasach państwowych i części uzdrowisk, w jednostkach badawczo-rozwojowych uznanych za strategiczne, w przedsiębiorstwach rolniczych decydujących o postępie naukowym w hodowli i uprawie roślin, w wydzielonej części przemysłu obronnego, w publicznej telewizji i radio, w PWPW oraz w kilku bankach (Bank Gospodarstwa Krajowego, pakiet większościowy w PKO BP SA, określony pakiet w BGŻ) i w jednej firmie ubezpieczeniowej (określony pakiet w PZU). Wszystkie inne sektory powinny być poddane bez ograniczeń prywatyzacji. Wydaje się, że zakreślenie w tym dokumencie docelowego obszaru własności państwowej jest zasadne, za wyjątkiem specjalnego i niezbyt uzasadnionego potraktowania PKO BP, BGŻ i PZU jako firm o charakterze narodowym. Projekcja ta, jak się wydaje, zasługuje na poważne rozważenie przez następców ministra Sochy.

Jednak, jak dotąd, dokumenty programowe Ministra Skarbu idą w zupełnie odmiennym kierunku. Obecny Minister Skarbu zapowiedział, po półrocznym urzędowaniu, przede wszystkim stworzenie nowej „Polityki Właścicielskiej Państwa”, której do tej pory jego zdaniem w naszym kraju nie było25. Jej celem miałoby być „zabezpieczenie prawidłowej realizacji funkcji publicznych państwa” i „ochrona interesów strategicznych państwa i narodu”. Dlatego do listy piętnastu spółek „o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego”26, w których Skarb Państwa otrzymał uprawnienia „złotej akcji” została dodana lista następnych 76 podmiotów o istotnym znaczeniu dla gospodarki i państwa, wymagających szczególnego nadzoru27. Zdaniem autorów tej informacji, również ta lista nie wyczerpuje grupy spółek najważniejszych z punktu widzenia interesów strategicznych Skarbu Państwa, stąd też miał być dokonany przegląd wszystkich pozostałych spółek pod tym kątem.

Dalsze efekty tych prac nie zostały podane do wiadomości. W Kierunkach Prywatyzacji na 2007 rok, z września 2006 zapowiedziano za to prace legislacyjne nad nową strategią nadzoru właścicielskiego Skarbu Państwa w stosunku do przedsiębiorstw państwowych i spółek (projekt nowej ustawy). Zapowiedziano też „gruntowną restrukturyzację i modernizację sektorów o charakterze strategicznym i infrastrukturalnym. Z wszystkich tych zapowiedzi wynika, że perspektywa prywatyzacji sektora państwowego na szeroką skalę nie pozostaje w polu widzenia obecnego rządu. Planuje się raczej utrzymanie sektora państwowego na obecna skalę i dalszy jego rozwój dzięki inwestycjom państwowym i unijnym oraz jego wzmacnianie przez tzw. konsolidację. Konsolidacja ta oznacza często łączenie firm państwowych, tworzenie krzyżowych powiązań kapitałowych miedzy nimi, wyposażanie słabszych spółek państwowych akcjami silniejszych itp., a nie możemy też wykluczyć otwartych nacjonalizacji (np. w przypadku zerwania umów prywatyzacyjnych, których warunków obecny rząd nie chce zaakceptować).

Konsolidacja nie sprywatyzowanych sektorów oznacza zaś w praktyce ciągłe zmiany ich programów restrukturyzacji a nawet koncepcji tych programów (przykłady to energetyka, górnictwo węglowe, sektor gazowy, paliwowy, stoczniowy, chemia ciężka). Podważono też zatwierdzone wcześniej koncepcje prywatyzacji mniej „strategicznych” sektorów (takich jak sektor uzdrowisk, farmaceutyczny, cukrownictwo). Razem ze wstrzymanymi prywatyzacjami dużych firm (np., Dolna Odra, Enea, PGNiG) oraz podważaniem umów prywatyzacyjnych (np. PZU, a ostatnio też Mittal Steel) cała ta działalność jest odbierana jako „prywatyzacja bez prywatyzacji” i stwarza atmosferę wielkiej niepewności, zarówno dla wielkich inwestorów, jak dla małych graczy giełdowych. Nie pozostaje to bez wpływu na motywacje menedżerów państwowych przedsiębiorstw i spółek, co jest w pełni zrozumiale. Dominuje wśród nich taktyka „przeczekania” i bierności28.

Jedyne konkretne działanie, które możemy uznać za osiągnięcie obecnego Ministra Skarbu, to doprowadzenie do uchwalenia w maju 2006 roku nowelizacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw, która przewiduje obowiązkową komercjalizację przedsiębiorstw państwowych, mającą się rozpocząć do czerwca 2007 r. W obliczu obecnej polityki prywatyzacyjnej nie jest jednak wcale oczywiste, że ta ustawa przyczyni się do udrożnienia prywatyzacji tych przedsiębiorstw (co było zapewne jej pierwotną intencją), gdyż równie dobrze mogą one funkcjonować w przyszłości jako państwowe spółki pod kuratelą S.P.

Po tej krótkiej prezentacji anty-prywatyzacyjnej w swojej istocie polityki obecnego rządu można zadać pytania: czy odmiennie niż wszędzie na świecie, w Polsce możemy się obejść bez prywatyzacji? Jak długo możemy udawać, że nie dotyczą nas zjawiska i trendy szeroko zaakceptowane na świecie? Czy sektor państwowy nie powinien szybciej ustępować miejsca? A nade wszystko: jakie koszty będzie miał upór w utrzymywaniu tego sektora i jakie będą jego skutki w sferze niewykorzystanych szans dla rozwoju przedsiębiorstw i gospodarki?

W krajach o dłuższych doświadczeniach gospodarki rynkowej stopniowo uświadamiano sobie, że rola państwa jako właściciela przedsiębiorstw jest anachroniczna a nieefektywność państwowego nadzoru jest problemem, którego nie daje się na dłuższą metę w sposób racjonalny rozwiązać29 i dlatego starano się ograniczyć własność państwową w gospodarce do minimum. Współczesne państwa mogą wpływać na pożądane zachowania podmiotów gospodarczych znacznie skuteczniejszymi środkami, o charakterze regulacyjnym. Prywatyzacja, jak już pisaliśmy, przyniosła w tych krajach poprawę efektywności przedsiębiorstw, wzrost konkurencji, obniżenie cen i odciążyła państwo oraz finanse publiczne. Jednak jej przeprowadzenie zwykle napotykało na opory społeczne i polityczne, zwłaszcza tych grup, które z różnych przyczyn zainteresowane były (lub nadal są) konserwacją własności państwowej i przywilejów nabytych w ramach tej własności30.

Podobnie działo się i dzieje w Polsce. Na tle innych środkowoeuropejskich krajów transformacji (np. Węgry, Czechy), czy krajów bałtyckich prywatyzacja w Polsce była skuteczniej hamowana przez gospodarcze grupy interesu i ugrupowania polityczne jej niechętne, które w wielu okresach miały dominujący wpływ w parlamencie i były zdolne do jej całkowitego wstrzymywania lub zablokowania w sektorach proklamowanych jako strategiczne. W rezultacie, odgórne przekształcenia własnościowe w naszym kraju przebijały się z dużym trudem i miały bardzo nierównomierny przebieg w czasie i w różnych sektorach. Nie udało się doprowadzić do prywatyzacji górnictwa i kolei, o co najmniej kilka lat opóźniona została prywatyzacja hutnictwa, energetyki, sektora paliwowego, cukrowniczego, spirytusowego, chemicznego, spowolniono też zmiany własnościowe w sektorze bankowym i ubezpieczeń, w transporcie i telekomunikacji. Skutkowało to wysokimi ekonomicznymi kosztami zaniechania, zarówno na poziomie przedsiębiorstw, jak i całej gospodarki31. Wokół prywatyzacji niesłusznie powstała atmosfera sugerująca powszechną w niej obecność afer i nadużyć, na tym tle rozwijały się lęki społeczne przed jej skutkami i obawy co do celowości prywatyzacji. W obliczu takiego stanu rzeczy nawet rządy i ministrowie doceniający ważne znaczenie prywatyzacji dla pożądanych zmian strukturalnych w gospodarce nie byli w stanie dokonać przełomu w murze niechęci, uprzedzeń i obaw wobec niej. Naszym zdaniem, najwyższy czas, aby wreszcie zacząć traktować prywatyzację w sposób rzeczowy i bez uprzedzeń, jako niezbędną część polityki gospodarczej państwa.





1 Tekst ten opiera się na artykule autorstwa B. Błaszczyk i W. Nawrot, Mapa prywatyzacji w Polsce w latach 1991-2006, i na innych niepublikowanych fragmentach książki : Błaszczyk B., Kozarzewski P., (red) Zmiany w polskich przedsiębiorstwach. Własność, restrukturyzacja, efektywność, CASE, 2007

2 Wg stanu na dzień 31 grudnia 1990 r.

3 W 1995 r. zakończono proces likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej (ppgr). Ogółem likwidacji uległy 1.654 ppgr. Nieruchomości rolne i inne składniki mienia pozostałe po zlikwidowanych ppgr włączone zostały do ZWRSP. Źródło: Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych w I półroczu 2002r. Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2002, s. 22.

4 W obliczeniach tych nie bierzemy pod uwagę efektów dzielenia i łączenia się przedsiębiorstw przed i po prywatyzacji.

5 Por. Błaszczyk B.,(1999)

6Analizując stopień prywatyzacji w układzie PKD do działów o najniższym stopniu sprywatyzowania należały: górnictwo węgla kamiennego i brunatnego (sekcja C), pobór, uzdatnianie i rozprowadzanie wody oraz wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz, parę wodną i gorącą wodę (sekcja E), wytwarzanie produktów koksowania węgla, produktów rafinacji ropy naftowej (sekcja D).

7 Rocznik Statystyczny GUS 2006, str.496

8 Opinia ta została przedstawiona i szeroko udokumentowana w: Błaszczyk B.,(1999)

9 Według szacunków EBRD udział sektora prywatnego w tworzeniu PKB w Polsce osiągnął w 2006r. ok. 75%. (Por. rozdz. II niniejszej pracy). Według danych GUS na koniec 2005 r., udział sektora publicznego w tworzeniu dochodu wahał się w zależności od stosowanej miary od kilkunastu do 20%. Np. udział przedsiębiorstw sektora publicznego w przychodach przedsiębiorstw z całokształtu działalności ogółem osiągnął 16,06%, w produkcji sprzedanej przemysłu udział ten był 17,5%, w produkcji globalnej kraju udział sektora publicznego wyniósł 19,9%, a w tworzeniu PKB brutto wartość dodana sektora publicznego wyniosła 21,9%. Natomiast udział pracujących w sektorze publicznym wśród wszystkich pracujących (łącznie z pracującymi na własny rachunek) w 2005 r. sięgał jeszcze 28,4%, a także udział sektora publicznego w inwestycjach sięgnął 34,9% inwestycji ogółem. Por. Rocznik Statystyczny GUS 2006, str. 236, 493, 568, 646, 675, 677.

10 Mierzonych wielkością zatrudnienia. Pod względem udziału w tworzeniu PKB wskaźnik ten jest podobnego rzędu. Szczegółowe dane na temat udziału sektora publicznego w gospodarkach wszystkich krajów U.E. zostały przedstawione w: Ministerstwo Skarbu Państwa (2005)

11 Kraje, w których udział sektora państwowego przekracza 10% - to: Grecja (14,2%), Szwecja (13,1%), Austria (12%), Francja (11,8%), Niemcy (10,9%), Belgia (10,9%), Finlandia (10,9), Irlandia (10,1%). Kraje, w których udział sektora państwowego nie przekracza 10% – to: Włochy (9,6%), Portugalia (8,5%), Dania (7,9%), Luksemburg (5,7%), Holandia (4,6%), Hiszpania (4,1%), Wielka Brytania (2,3%).Przyjmując za kryterium udział sektora państwowego w tworzeniu PKB, udział kapitału państwowego wynosi od 2% w Wielkiej Brytanii, poprzez 5% w Irlandii, do 13% w Szwecji. Przyjmując zaś jako kryterium zatrudnienie ogółem, przedział obecności kapitału państwowego wynosi od 1,3% w Niemczech, 2,5% we Włoszech i 5% we Francji do 10% w Belgii. Wszystkie powyższe dane pochodzą z 2000r., z badania wykonanego przez Europejska Organizację Przedsiębiorstw Sektora Publicznego - European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Economic Interest: „The development of enterprises of public participation and of general economic interest in Europe since 1996. Their economic impact in the European Union”, za Ministerstwo Skarbu (2005), op. cit

12 Lopez-de-Silanes (2005), za Guriev S., Megginson W.,(2006),str.5

13 Dane liczbowe i ogólne oceny na ten temat przedstawiono w rozdziale II książki Błaszczyk B., Kozarzewski P., (red) Zmiany w polskich przedsiębiorstwach. Własność, restrukturyzacja, efektywność, CASE, 2007 przedstawiającym wyniki prywatyzacji w Polsce na tle tego procesu w innych krajach transformacji.

14 OECD (2003) Privatising State-owned Enterprises. An Overview of Policies and Practices in OECD Countries, Paris.

15 Organization for Economic Co-operation and Development.

16 Nellis J., (2002), str. 2-6. Bank Światowy wyłożył wcześniej w krajach rozwijających się pokaźne sumy na tworzenie i finansowanie przedsiębiorstw publicznych (głównie w sektorach infrastrukturalnych, ale także w przemyśle i handlu), a później na ich wzmacnianie i reformowanie. Główne cele, które przyświecały Bankowi w tej działalności, to dostarczanie podstawowych dóbr i usług w sposób tani i efektywny, zapełnianie „luk przedsiębiorczości”, wzmacnianie słabej ekonomicznie części społeczeństwa, utrzymywanie poziomu zatrudnienia, wzrost poziomu oszczędności i inwestycji i rozwój sektorów strategicznych. Na początku lat 80. stało się już oczywiste, że mimo licznych, wielokrotnie powtarzanych, pomysłowych i kosztownych reform sektora publicznego – cele te nie były realizowane.

17 Opis patologii PP w krajach rozwijających się brzmi dla nas bardzo znajomo: „Wyniki finansowe i operacyjne PP były złe i pogarszające się, ciężar finansowy wynikający ze strat tych przedsiębiorstw obciążał rządy, a następnie też systemy bankowe, następowało „wypychanie” innych potrzebnych wydatków rządowych i nigdy nie udawało się zdobyć potrzebnych funduszy na inwestycje. Powstawały silne grupy interesu związane z przedsiębiorstwami państwowymi i korzystające z nich. To z kolei rodziło inne poważne patologie, w tym korupcję .” Nellis, op. cit.

18 Środki stosowane przez Bank Światowy w tych reformach to np.: zawieranie kontraktów wynikowych między rządem a menedżmentem, audyty finansowe i zarządcze, jednolite schematy restrukturyzacji i sanacji, jednolite mechanizmy kontroli i wytyczne dla rządów, jak poprawić nadzór.

19 Środki wprowadzone w Nowej Zelandii obejmowały: zredukowanie kontroli politycznej nad firmami, zapewnienie autonomii menedżerów i odpowiednie ich wynagradzanie, ustanowienie rentowności jako głównego celu i stosowanie zmian w wartości aktywów netto jako miernika sukcesu oraz wymaganie zgody parlamentu na każde subsydium czy odejście od zasad komercyjnych w stosunku do przedsiębiorstw.

20 Błaszczyk B., Dyskusja nad komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych w Polsce, w: Błaszczyk B. (1993), s. 77-94

21 Zjawisko to nie jest nowe w Polsce, ale po ostatnich wyborach stało się bardzo bolesne i jest zupełnie otwarcie demonstrowane. We wszystkich większych spółkach Skarbu Państwa stanowiska w zarządach i radach nadzorczych zostały obsadzone przez zwolenników politycznych partii rządzących lub nawet przez samych polityków, a poprzednich menedżerów pozbyto się bez skrupułów, nie biorąc pod uwagę ich dotychczasowych osiągnięć w kierowaniu spółką. Podstawowym kryterium wyboru do władz spółek stała się polityczna lojalność, a nie merytoryczna kompetencja.

22 Guriev i Megginson, op. cit.

23 I odwrotnie, Brak tych komplementarnych elementów (np. brak ochrony inwestorów, brak państwa prawa, brak niezbędnych instytucji) powodować może nieskuteczność prywatyzacji dla poprawy funkcjonowania firm.

24 Nieproporcjonalnie do osiąganej wydajności czy do przynoszonej efektywności ekonomicznej.

25„ W kierunku nowej polityki właścicielskiej państwa .”Informacja rządu na temat kierunków prywatyzacji w roku 2006 oraz sprawowania nadzoru właścicielskiego , M.S.P., maj 2006

26 Rozporządzenie R.M. z 13.12.2005r. w sprawie listy spółek o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Do sporządzenia takiej listy upoważniła R.M. Ustawa z 3.06.2005 o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w spółkach kapitałowych o istotnym znaczeniu dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, Dz. U.nr. 132, poz.1108

27 zarządzenie Ministra Skarbu Państwa z 31.03.2006 w sprawie zasad postępowania przy wykonywaniu czynności nadzorczych przez MSP, związane ze sprawowaniem nadzoru właścicielskiego.

28 Postawom menedżerów poświęcono fragmenty części empirycznej niniejszej pracy (rozdział V i VIII)

29 Por. Nellis J., (2002 ), op. cit.

30 Np. współcześnie obserwujemy wielkie demonstracje pracowników państwowych firm we Francji (kolei, energetyki) przeciwko prywatyzacji ich przedsiębiorstw. Nie jest tajemnicą, że w firmach tych pracownicy wywalczyli sobie bardzo wysokie przywileje socjalne i ekonomiczne. W Japonii przez 20 lat trwał spór o prywatyzację poczty państwowej, która jest właścicielem największych depozytów bankowych w tym kraju. W ostatniej fazie spór doprowadził do kryzysu rządowego i przyspieszonych wyborów jesienią 2005 r., ale zakończył się sukcesem rządu i poczta będzie sprywatyzowana.

31 Co staraliśmy się pokazać we wcześniejszych pracach. Por. Błaszczyk B.,(2005)


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna