Cezary Tomasz Szyjko Enigma nowego regionalizmu europejskiego Warszawa 2010 Redakcja naukowa



Pobieranie 1.37 Mb.
Strona4/20
Data29.04.2016
Rozmiar1.37 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20

4. Przesłanki polityki spójności
Przyjęcie powyższych kompromisów umożliwiło prowadzenie dwu rodzajów polityki o największym bezpośrednim i pośrednim wpływie na rozwój regionalny – a mianowicie wspólnej polityki rolnej i polityki spójności (a więc polityki wspierania określonych regionów i krajów Unii). U podstaw tej drugiej leżą przesłanki natury moralno-politycznej (zgodnie z którymi nie do zaakceptowania jest nędza, wykluczenie społeczne odbierające szansę na wyjście z nędzy, wielkie rozpiętości dochodów), ekonomicznej (warunkiem sprawnego funkcjonowania UE jako jednolitego mechanizmu gospodarczego jest mniej więcej zbliżony poziom rozwoju na całym obszarze, niezależnie od jednolitości instytucji i swobody przepływu towarów, kapitału i siły roboczej; bezrobocie, nędza, niedorozwój jest ograniczeniem ogólnego potencjału gospodarczego Unii) i technicznej (nadmierna koncentracja działalności w najwyżej rozwiniętych regionach powoduje utrudnienia i szkody w postaci „wąskich gardeł”, dewastacji środowiska naturalnego itp.).
Powyższe przesłanki polityki spójności wyrażane są w dokumentach o charakterze politycznym, takich jak np. okresowe „raporty kohezyjne” opracowywane przez Komisję Europejska a analizujące postępy w realizacji celów polityki spójności (Najnowszy – trzeci – „raport kohezyjny” p.t. A new partnership for cohesion. Convergence competitiveness cooperation ukazał się na początku br.) czy też w dokumentach dotyczących polityki przestrzennego zagospodarowania (por. np. European Spatial Development Perspective – Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego z 1999r). Mówiąc o owych przesłankach należy podkreślić, że, zgodnie z obowiązującą (przynajmniej formalno-politycznie) interpretacją czynników rozwoju gospodarczego, nie ma zasadniczej sprzeczności między polityką spójności a polityką rozwoju gospodarczego i wspierania konkurencyjności Unii Europejskiej w gospodarce światowej. Zgodnie z takim rozumowaniem, wspieranie rozwoju krajów i regionów słabiej rozwiniętych i odczuwających problemy (wynikłe z konieczności restrukturyzacji gospodarki, niekorzystnych warunków naturalnych i in.) oraz wspomaganie upośledzonych grup społecznych jest jedną z dróg – a przy tym bardzo ważną – wzmacniania ogólnego potencjału gospodarczego i konkurencyjności Unii Europejskiej.
Na rozumowanie to należy zwrócić szczególną uwagę, jako że nie jest to rozumowanie jedyne – w kręgach polityków i naukowców popularny jest pogląd o naturalnej sprzeczności między równością a efektywnością. Zgodnie z tym poglądem ograniczenie nierówności gospodarczych w układzie terytorialnym i społecznym jest antyefektywnościowe, a narastanie nierówności jest nieuchronnym przejawem ogólnego wzrostu gospodarczego i poprawy efektywności. Ograniczanie nierówności może być więc motywowane tylko względami politycznymi i/lub moralnymi i prowadzi ono do redukcji ogólnego potencjału gospodarczego i efektywności.

W takiej sytuacji bardzo ważne jest, które rozumowanie będzie mieć przewagę, lub inaczej – jak długo pogląd o bezkonfliktowości zasady spójności, konkurencyjności i rozwoju gospodarczego będzie obowiązywał w Unii Europejskiej.



5. Przyczyny interwencji strukturalnej
Podstawową misją polityki rozwoju regionalnego UE jest wzrost poziomu spójności wewnętrznej w ramach całej organizacji. Zbyt duże zróżnicowania regionalne są, bowiem niekorzystne nie tylko dla obszarów biednych, ale także dla regionów bogatych, a tym bardziej dla całej organizacji. Spójność rozumiana jest w ujęciu ekonomicznym, społecznym i przestrzennym (terytorialnym). Spójność ekonomiczna oceniana jest za pomocą produktu krajowego brutto (PKB)31 na mieszkańca weryfikowanego parytetem siły nabywczej, co trochę poprawia sytuację obszarów najbiedniejszych. Spójność społeczna charakteryzowana jest zróżnicowaniami stopy bezrobocia. Spójność przestrzenna (terytorialna) oceniana jest najczęściej miernikiem ilości konsumentów osiąganych w danym czasie.
Unia programuje swoje działania w horyzoncie wieloletnim, ostatnie dwa przed akcesją Polski dotyczyły okresów: 1989-1993 (5 lat) oraz 1994-1999 (6 lat). Moment przystąpienia do UE przypadł na okres programowania siedmioletni - 2000-2006. Przedmiotem koncentracji zainteresowania i środków ze strony polityki regionalnej UE są Cele32. Lista Celów tej polityki została ograniczona do trzech, dwu zorientowanych regionalnie, a trzeci – horyzontalnie.
Podstawowym był Cel 1; czyli oddziaływanie na obszarach zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym, przy stosowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu PKB na mieszkańca mierzonego parytetem siły nabywczej poniżej 75% w stosunku do średniego poziomu UE. Regiony tego celu powinny pozostać podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki strukturalnej tej organizacji, skupiając około 70% całości nakładów przeznaczanych na interwencję w tej sferze. Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności (kohezji) wewnętrznej w ramach całej UE. Dodatkowo przewiduje się zastosowanie w ramach tego Celu specyficznych rozwiązań dla obszarów cechujących się wyjątkowo niską gęstością zaludnienia wynoszącą poniżej 8 osób na kilometr kwadratowy, co dotyczy dwu państw skandynawskich - Finlandii i Szwecji.
W odniesieniu do wszystkich regionów stojących przed wyzwaniami (potrzebami) głębokiej restrukturyzacji społeczno-ekonomicznej zaproponowano "nowy" Cel 2. Jego zakres dotyczy obszarów dotkniętych zmianami w sferze przemysłu, usług i rybołówstwa oraz obszarów wiejskich i wysoko zurbanizowanych dotkniętych regresem społeczno-ekonomicznym oraz przeżywających problemy związane z adaptacją do zmienionych warunków. W przypadku tego Celu powinna nastąpić koncentracja przestrzenna środków na obszarach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji oraz ograniczenie zasięgu przestrzennego w porównaniu ze "starym" Celem 2, dlatego udział ludności zamieszkałej na tych obszarach nie może przekroczyć 18% ludności Wspólnoty. Zakłada się, że na restrukturyzację regionalną tych obszarów przeznaczy się niecałe 12% całego budżetu polityki strukturalnej.
Komisja Europejska (KE) zaproponowała kreowanie nowego Celu 3, zorientowanego horyzontalnie, służącego wspieraniu działań w regionach nie uwzględnionych w zakresie Celu 1 i 2, a dotyczących adaptacji i modernizacji ich systemów edukacyjnych, szkoleniowych oraz zatrudnienia. Oznacza to koncentrację uwagi i środków na problemach modernizacji rynków pracy. Podstawą działań ma być, tak jak na innych obszarach problemowych, wieloletni plan przedsięwzięć podejmowanych w regionie w sferze zatrudnienia. Na realizację zadań Celu 3 przewidziano około 12% ogółu środków przeznaczanych na politykę strukturalną.

6. Finansowanie polityki
Na szczycie UE w Berlinie 24-25 marca 1999 r. przyjęto budżet na lata 2000-2006. Przewidywało się dalsze ograniczenie udziału środków przeznaczanych na Wspólną Politykę Rolną oraz pewne zwiększenie udziału nakładów przeznaczanych na politykę strukturalną. W okresie tym planowało się wzrost budżetu Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności33 z 28,6 mld euro średniorocznie w latach 1994-1999 do 39,3 mld euro średniorocznie w latach w latach 2000-2006 (w cenach stałych z 1997 roku), co stanowi wzrost w ujęciu realnym o ponad 37%. Uwzględniając środki dla krajów kandydackich Europy Środkowej i Wschodniej oznaczało to dalszy wzrost udziału nakładów na politykę rozwoju regionalnego, do około 0,46% PKB całej UE. Wydatki na rzecz polityki strukturalnej były w związku z tymi zmianami stanowiły około 37% budżetu tej organizacji. Dodatkowo w ramach tytułu rolnictwo przewidywało się wydatkowanie 5% budżetu na wspieranie rozwoju terenów wiejskich. W sumie więc nakłady na wspieranie rozwoju regionalnego i terenów wiejskich stanowiły w latach 2000-2006 około 42% wydatków budżetowych UE.
Istniało niebezpieczeństwo zderzenia olbrzymich środków europejskich z niedostatecznym potencjałem absorpcyjnym w Polsce. Pozyskanie i efektywne wykorzystanie znaczących środków europejskich wymagało sprawnego programowania, finansowania i monitorowania. Występował deficyt umiejętności w każdej z tych trzech sfer. Podstawowym partnerem KE w Polsce jest administracja publiczna (rządowa i samorządowa) słabo opłacana, niedostatecznie wyposażona i zbyt słabo wyedukowana. W sytuacji braku koncentracji niezbędnego potencjału ludzkiego w priorytetowych sferach obawiano się, że mogą wystąpić problemy sprawnej obsługi funduszy europejskich. Konsekwencją mogło być to, że pozyskamy z UE znacznie mniej środków niż przysługujące nam limity oraz to, że transfery te nie pozwolą na znaczącą modernizację kraju wskutek istnienia różnorodnych deficytów. Do najważniejszych problemów w tamtym okresie można zaliczyć:

1. Niemożność zbudowania nowoczesnego modelu polityki interregionalnej w Polsce.


We wszystkich krajach OECD34 polityka rozwoju regionalnego prowadzona jest na dwu poziomach: centralnym i regionalnym. Interdyscyplinarny charakter tej polityki wymaga sprawnych mechanizmów koordynacji międzyresortowej. W krajach UE polityka ta jest koordynowana na poziomie centralnym bądź przez ministerstwo finansów, bądź ministerstwo gospodarki (przemysłu), bądź specjalny urząd powołany do tych spraw. Zagrożeniem jest brak niezbędnej koordynacji lub (i) brak przejrzystej struktury dotyczącej odpowiedzialności za poszczególne fundusze (instrumenty). Jest to poważny problem w sytuacji koalicyjnego charakteru rządów. Powoduje to nakładanie się obszarów kompetencji i działań poszczególnych ministerstw oraz upolitycznienie dokonywanych wyborów. Może to generować pojawianie się różnych nieregularności i nieprawidłowości w uruchamianiu środków europejskich. Niekorzystne jest to, że zamiast banków będą preferowane różne instytucje agencyjne o personelu bezpośrednio zależnym od władz politycznych.
2. Niewykorzystanie możliwości jakie wynikają z reformy ustrojowej państwa.
Dzięki niej stało się możliwe kreowanie dużych województw odpowiadających regionom typu NUTS II35 w UE, powstanie wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz wprowadzenie nowej kategorii finansów publicznych - budżetów wojewódzkich. Największym zagrożeniem był niedostateczny poziom decentralizacji systemu finansów publicznych, czego wyrazem jest przede wszystkim wielkość budżetów województw. Należy równocześnie pamiętać, że Unia jest instytucją bardzo scentralizowaną. Dlatego pomimo deklaracji dotyczących subsydiarności dla urzędników KE dużo wygodniejsze może być porozumiewanie się z jednym partnerem zamiast z dwudziestoma pięcioma. Europa Środkowa jest postrzegana powszechnie jako obszar małych państw i dlatego mogą zaistnieć problemy konstruowania specjalnego modelu polityki rozwoju regionalnego dla Polski. Także po stronie polskiej można spodziewać się prób wykorzystania środków europejskich do recentralizacji polityki rozwoju regionalnego. Papierkiem lakmusowym była dyskusja, a raczej jej brak, na temat regionalizacji na obszary typu NUTS36 w Polsce i poważnie traktowane propozycje zlokalizowania poziomu NUTS II, kluczowego dla programowania rozwoju regionalnego, na poziomie makroregionów skupiających po kilka województw.
Programy przedakcesyjne, poza regionalną częścią Phare 2, były uruchamiane w sposób scentralizowany. Trudnym problemem było ukształtowanie prawidłowych relacji pomiędzy administracją rządową i samorządową w województwie. Polityka rozwoju regionalnego znajduje się w gestii samorządu województwa. Występuje jednak silny nacisk ze strony administracji rządowej w województwach na zawłaszczanie obszaru kompetencji samorządu województwa. Sprawna absorpcja środków europejskich wymaga uruchomienia programowania, finansowania i monitorowania rozwoju regionalnego. Rozdzielenie tych funkcji pomiędzy administrację samorządową i rządową jest logicznym elementem modelu polityki rozwoju regionalnego. Dalsza decentralizacja systemu finansów publicznych powinna umożliwić samorządowi województwa stać się podstawowym «aktorem» procesów rozwoju regionalnego.
3. Nieadekwatność celów i instrumentów polityki rozwoju regionalnego UE do sytuacji Polski.
Zagrożeniem jest to, że będą podejmowane problemy regionalne widziane z perspektywy KE, a nie rzeczywiste problemy rozwoju regionalnego Polski, dla których brakuje prostych recept i instrumentów europejskich. Unia Europejska rozwinęła model polityki rozwoju regionalnego obszarów słabych położonych w peryferyjnych krajach, przede wszystkim Europy Południowej, w których zasady gospodarki rynkowej obowiązywały nieprzerwanie po II wojnie światowej. Dlatego niektóre problemy rozwoju regionalnego występujące w krajach byłej gospodarki centralnie planowanej nie mogą zostać skutecznie podjęte. Przykładem jest brak zachęcających efektów programów pomocowych zorientowanych na obszary koncentracji rolnictwa uspołecznionego o unikalnych cechach społeczno-ekonomicznych.
4. Nieadekwatność rozwiązań polityki przedakcesyjnej do instrumentów polityki strukturalnej.

Ponieważ istnieją istotne różnice w sposobie zarządzania funduszami przedakcesyjnymi i funduszami strukturalnymi może się okazać, że wiedza jaka zostanie nabyta w Polsce w okresie najbliższych kilku lat nie w pełni będzie pasowała do instrumentów polityki strukturalnej obowiązujących w warunkach członkostwa. Innym problemem może być uruchamianie każdego z funduszy przedakcesyjnych w izolacji od pozostałych. Będziemy wówczas dysponowali trzema zestawami instytucji oraz trzema zestawami praktyk w zakresie programowania, finansowania i monitorowania. Istotne jest także to, że aplikacja znaczącej części środków przedakcesyjnych w scentralizowanym systemie może utrudnić lub nawet uniemożliwić przejście na zdecentralizowany i efektywny system w zakresie Funduszy Strukturalnych.


5. Niemożność zapewnienia niezbędnych środków własnych na montaż finansowy funduszy europejskich.

Skala potencjalnie dostępnych funduszy europejskich w warunkach członkostwa i zasada montażu finansowego na poziomie 25% oznacza, że Polska będzie musiała przeznaczyć na ten cel znaczenie więcej środków niż dotąd było uruchamiane na potrzeby rozwoju regionalnego. W Polsce skala wielkości budżetu w relacji do środków publicznych jest wyjątkowo niekorzystna. Dlatego w latach 2003-2006 może stać się niezbędne przeznaczenie nawet do 10-12% całości wydatków budżetowych państwa na przedsięwzięcia związane z rozwojem regionalnym (w latach 1997-1999 było to odpowiednio: 1,44%, 2,12% i 1,44%). Istotne jest oczywiście to, aby samorządy wojewódzkie i lokalne były ważnymi partnerami tego procesu, co wymaga przeprowadzenia jakościowej zmiany w sposobie funkcjonowania systemu finansów publicznych w Polsce.


7. Programowanie rozwoju
Komisja Europejska wspierała uruchomienie w Polsce programowanie rozwoju na lata 2000-2006 w ramach Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych. Procedura programowania rozwoju regionalnego w standardach UE obejmowała przygotowanie sześciu strategii średniookresowych odpowiadających poszczególnym Funduszom Strukturalnym i Funduszowi Spójności. Były to: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Narodowa Strategia Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich, Narodowa Strategia Rolnictwa i Rozwoju Terenów Wiejskich, Narodowa Strategia Rybołówstwa, Narodowa Strategia Ochrony Środowiska Przyrodniczego oraz Narodowa Strategia Rozwoju Transportu. Na tej podstawie został przygotowany Narodowy Plan Rozwoju (NPR) zawierający średniookresowe założenia polityki społeczno-ekonomicznej Polski uwzględniające najważniejsze priorytety rozwoju regionalnego. Na kształt NPR istotny wpływ miało 16 strategii rozwoju regionalnego poszczególnych województw. Był on podstawą wynegocjowania z Komisją Europejską Podstaw Wsparcia Wspólnotowego. Realizacja Podstaw Wsparcia Wspólnotowego odbywała się za pomocą programów operacyjnych. Część programów operacyjnych miała charakter sektorowy, a pozostała część charakter regionalny.
Zgodnie z regulacjami obowiązującymi w latach 2000-2006 dla każdego programu operacyjnego było przygotowane tzw. uzupełnienie programu. Był to dokument nie będący przedmiotem formalnej akceptacji, ale niezbędny dla przyjęcia programu operacyjnego. Po zaakceptowaniu programów operacyjnych został uruchomiony proces identyfikacji projektów inwestycyjnych umożliwiających realizację poszczególnych priorytetów zawartych w dokumentach programowych.
W proces programowania byli zaangażowani wszyscy ważni partnerzy społeczni, a dokumenty programów powinny zawierać ustawowo określony przez KE zakres informacji. Realizacja programów musi być bardzo dokładnie monitorowana (ex ante, w połowie okresu oraz ex post). Uwzględniając skalę potencjalnie dostępnych środków europejskich w latach 2004-2006, która powinna być zbliżona do około 18,3 mld euro środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz towarzyszących im publicznych środków polskich na poziomie około 6 mld euro, a także zaangażowanie środków sektora prywatnego w sytuacji gdy jest beneficjentem (około 3-4 mld euro) programy te będą najważniejszymi działaniami inwestycyjnymi realizowanymi w ostatnich dekadach w Polsce.
Jedną z najważniejszych decyzji jakie były podjęte w trakcie prac nad NPR jest lista programów operacyjnych, zarówno sektorowych jak też regionalnych. Programy te powinny zostać opisane w NPR. Wydaje się, że lista sektorowych programów operacyjnych powinna uwzględniać przynajmniej trzy elementy uwzględniające najważniejsze priorytety polityki regionalnej UE: ekonomiczną i społeczną infrastrukturę, zatrudnienie i rozwój zasobów ludzkich oraz sektor produkcyjny. Być może powinien także zostać uruchomiony program operacyjny dotyczący pomocy technicznej. Aktualnie obowiązujące założenia zakładają uruchomienie czterech sektorowych programów operacyjnych zatytułowanych: "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb", "Rozwój zasobów ludzkich" oraz "Wzrost konkurencyjności gospodarki". Zakłada się, że te sektorowe programy operacyjne byłyby jednofunduszowe. Rozważa się stworzenie odrębnego (piątego) sektorowego programu operacyjnego dotyczącego ochrony środowiska.
Bardzo ważne jest podjęcie decyzji dotyczącej udziału środków uruchamianych w ramach sektorowych i regionalnych programów operacyjnych. W Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego zapisano, że po akcesji Polski do UE 70% środków europejskich będzie uruchamiane w ramach programów sektorowych37 (połowa z nich jako Fundusz Spójności), a 30% w ramach programów regionalnych. Oznacza to, że przeciętne województwo będzie odpowiedzialne po akcesji za około 100 mln euro rocznie. Kluczowe znaczenie ma formuła podziału środków na województwa, czyli jakie wskaźniki i w jakiej proporcji będą miały wpływ na sposób podziału środków europejskich i w jaki sposób zostanie to przygotowane (decyzja wypracowana samodzielnie przez Rząd czy we współpracy z samorządami województw).
Innym ważnym problemem było podjęcie decyzji odnośnie sposobu uruchamiania środków europejskich przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego. W skrócie problem można sprowadzić do pytania - jeden czy szesnaście regionalnych programów operacyjnych. Komisja Europejska wywiera presję, aby w tym okresie programowania uruchomić w Polsce jeden regionalny program operacyjny. Argumenty na rzecz takiego podejścia wynikają z obawy, że w krótkim okresie programowania obejmującym zaledwie trzy lata (2004-2006) Polska nie będzie w stanie w zdecentralizowanym mechanizmie uruchomić alokowanych dla naszego kraju środków.

8. Bariery absorpcji środków
Polityka spójności w układzie terytorialnym nakierowana była na dwa typy obszarów:

a/ Regiony wymagające wsparcia, za które uważa się przede wszystkim słabiej rozwinięte regiony (stanowiące terytorialne jednostki statystyczne poziomu NUTS II) mające PKB na mieszkańca poniżej 75% średniej unijnej (są to tzw. obszary celu pierwszego), a w dalszej kolejności wymagające wsparcia różnego rodzaju obszary problemowe, jak przeżywające kryzys lub restrukturyzację stare okręgi przemysłowe, obszary przygraniczne (zwłaszcza przy zewnętrznej granicy Unii), peryferyjne, wyspy, obszary górskie, słabo zaludnione tereny dalekiej północy). Obszary te są beneficjentami funduszy strukturalnych, przy czym zdecydowanie najwięcej środków funduszy strukturalnych przeznaczonych jest na regiony celu pierwszego, czyli regiony najbiedniejsze – zwykle peryferyjnie położone tak w swoich krajach jak i w Unii, o wysokim udziale rolnictwa, słabym poziomie rozwoju infrastruktury i nowoczesnych usług, o małej innowacyjności.



b/ Najuboższe państwa członkowskie (o PKB na mieszkańca poniżej 90% średniej unijnej) – beneficjenci funduszu spójności (kohezji), zwani „państwami kohezyjnymi”.
Polska kwalifikuje się do uzyskiwania wsparcia w ramach funduszu spójności, a wszystkie polskie województwa (uznane za regiony poziomu NUTS II) do uzyskiwania środków w ramach celu pierwszego funduszy strukturalnych (konkretnie: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego). Środki z funduszy strukturalnych na wsparcie najsłabiej rozwiniętych regionów przyznaje się przestrzegając pewnych zasad. Najważniejszymi zasadami są: programowanie, partnerstwo, dodawalność. Wymagają one od beneficjentów istnienia samorządowych władz na szczeblu regionalnym, posiadania przez państwo oraz przez władze regionalne wieloletnich programów działania (strategii rozwoju regionalnego) oraz własnego wkładu finansowego obszarów-beneficjentów do przedsięwzięć współfinansowanych ze środków unijnych. Polska spełnia warunki uzyskiwania środków z funduszy strukturalnych, choć istotne problemy pojawiają się dotyczące wkładu własnego beneficjentów.
Fundusz spójności, jakkolwiek przeznaczany jest dla państw a nie regionów – na wielkie przedsięwzięcia w dziedzinie infrastruktury technicznej i ochrony środowiska – ma istotne znaczenie dla rozwoju regionalnego, gdyż finansuje przedsięwzięcia o wyraźnie przestrzennym charakterze , a tym samym wpływa na potencjał gospodarczy konkretnych regionów. Z funduszy strukturalnych i spójności (współ)finansuje się głównie przedsięwzięcia oddziałujące na stronę podażową gospodarki, przy czym przede wszystkim w sposób pośredni – przez (roz)budowę infrastruktury technicznej (w tym infrastruktury ochrony środowiska) oraz poprawę kwalifikacji ludności (szkolenia i przeszkalanie pracowników, przedsiębiorców i funkcjonariuszy publicznych i inne „miękkie” programy). Tylko niewielka część wsparcia przeznaczona jest na zwiększenie bezpośredniego potencjału produkcyjnego, a odbiorcami końcowymi tego wsparcia są MSP. Jednakże wydatki ponoszone na realizację przedsięwzięć finansowanych z funduszy strukturalnych i spójności są czymiś dochodami – firm budowlanych budujących drogi czy oczyszczalnie, przedsiębiorstw produkujących sprzęt dla tych firm, instytucji szkolących, ekspertów zaangażowanych do przygotowania projektów finansowanych przez omawiane fundusze itd. W tym sensie fundusze te wpływają też na stronę popytową gospodarki, ale nie koniecznie regionów i państw nominalnych beneficjentów tych funduszy.
Uzyskanie wsparcia, zwłaszcza z funduszy strukturalnych, wymaga poniesienia znacznych nakładów – finansowych i czasu pracy pracowników o odpowiednich kwalifikacjach – ze strony władz lokalnych i regionalnych. Nakłady te mogą być istotnym ograniczeniem możliwości korzystania z tych funduszy. Dotyczy to zwłaszcza najuboższych regionów. Ostrość problemu wkładu własnego, zwłaszcza dla władz lokalnych, wynika przede wszystkim stąd, że wkład własny, jeśli jest finansowany z bieżących dochodów samorządu, ogranicza w sposób bezpośredni i natychmiastowy możliwości finansowania podstawowej działalności tych władz na rzecz lokalnej społeczności (np. w dziedzinie oświaty, kultury, polityki socjalnej, gospodarki komunalnej itp.). Z kolei finansowanie wkładu własnego z kredytu obciąża przyszłe dochody samorządu i jest racjonalne tylko pod warunkiem, że dokonane wydatki spowodują wzrost dochodów samorządu w wysokości rekompensującej obsługę zaciągniętego kredytu. Biorąc pod uwagę, że inwestycje finansowane z funduszy strukturalnych głównie w sposób pośredni przyczyniają się do zwiększenia potencjału gospodarczego danego obszaru (infrastruktura transportowa, ochrona środowiska, szkolenia), należy podkreślić, że nie ma pewności, że wydatki poniesione na współfinansowanie inwestycji infrastrukturalnych spowodują wzrost dochodów miejscowej gospodarki i odpowiedni wzrost dochodów miejscowego samorządu. Co więcej, wybudowana infrastruktura może okazać się zbędna a przy tym na stałe obciążyć miejscowy samorząd. Tak więc chęć dostępu do funduszy strukturalnych może stać się dla władz lokalnych (w mniejszym stopniu dla regionalnych) pułapką pogorszającą bieżącą jakość życia na danym obszarze i/lub ograniczającą przyszłe możliwości funkcjonowania samorządu. W razie niekorzystnego splotu okoliczności i wpadnięcia wielu samorządów lokalnych we wspomnianą pułapkę, zagrożona zostałaby istota samorządności lokalnej, gdyż zmusiłoby to władze regionalne lub centralne do przejęcia odpowiedzialności za zbankrutowane samorządy lokalne. Z powyższych powodów za korzystne należy uznać zwiększenie udziału środków z funduszu spójności wśród środków które mają otrzymywać nowe kraje członkowskie UE, a to ze względu na mniejsze wymagania udziału własnego w korzystaniu z tego funduszu w porównaniu z funduszami strukturalnymi.
Tak więc, wymaganie wkładu własnego i inne nakłady warunkujące dostęp do funduszy strukturalnych ograniczają możliwości absorpcji tych funduszy, potencjalnie dostępnych dla Polski. Problem absorpcji funduszy strukturalnych należy rozpatrywać z dwu punktów widzenia: formalnego („księgowego”) i ekonomicznego (faktycznego). Analiza z formalnego punktu widzenia polega na porównaniu wysokości przyznanych Polsce środków z wysokością wydanych środków. Ten rodzaj analizy jest prosty, łatwy do przeprowadzenia i w praktyce biurokracji unijnej utożsamiany z analizą zdolności absorpcyjnych danego państwa czy regionu. Analiza ta nic nie mówi jednak na co zostały wydatkowane środki – czy przyczynią się do faktycznego rozwoju gospodarczego danego obszaru, wzrostu zamożności jego ludności i dochodów lokalnych samorządów. Nie mówi też jaka część dochodów wytworzonych przez wydatki na realizację przedsięwzięć finansowanych z funduszy unijnych pozostała na danym obszarze.
Z powyższych wywodów wynika, że strategicznym zadaniem dla rozwoju regionalnego Polski jest maksymalna absorpcja unijnych funduszy strukturalnych, rozumiana jako maksymalne pozyskanie sum przeznaczonych dla Polski, wydanie tych sum, maksymalizacja efektu ekonomicznego przedsięwzięć i maksymalizacja sumy dochodów pozostających w kraju a generowanych przez fundusze unijne. Istotnym problemem może być tak rozumiana absorpcja unijnych funduszy w najsłabiej rozwiniętych regionach Polski – i to nie wskutek ewentualnej słabości instytucjonalnej (brak pomysłów i kadr zdolnych do opracowania projektów), ale wskutek słabości gospodarczej. Łatwo jest bowiem pozyskać i wydać pieniądze np. na budowę drogi czy oczyszczalni ścieków, gorzej jest zapewnić, by z tej drogi czy oczyszczalni ktoś korzystał i podnosił swoje dochody, i by na budowie drogi i oczyszczalni pracowały miejscowe firmy. Tak więc unijne fundusze przeznaczone na rozwój regionalny Polski mogą jeszcze bardziej pogłębić nierówności międzyregionalne. Nie będzie większym problemem, jeśli wzrost nierówności będzie polegał na tym, że biedniejsze regiony będą rozwijać się wolniej, a bogatsze szybciej. Istotny problem będzie wówczas, gdy nastąpi stagnacja, a zwłaszcza pogorszenie sytuacji najbiedniejszych regionów – mimo „pompowania” w nie środków pomocowych.
Bariery absorpcji funduszy unijnych każą uważniej przyjrzeć się zagadnieniu wielkości unijnego budżetu, składki Polski do budżetu Unii i pułapowi publicznej pomocy (4% PKB). Wysokość pomocy publicznej, łącznie ze środkami unijnymi, dla gospodarki jest ograniczona do poziomu 4% PKB. Uwzględniając omówione wcześniej trudności z faktyczną absorpcją środków unijnych, pułap faktycznej pomocy publicznej może być jeszcze mniejszy. Tymczasem wysokość polskiej składki do budżetu Unii jest nieograniczona i zależy głównie od wielkości budżetu (a także od udziału potencjału gospodarczego Polski w potencjale Unii, który to udział można uznać za stały). W tej sytuacji ewentualne zwiększenie rozmiarów budżetu Unii spowoduje, że zwiększy się proporcjonalnie polska składka. Nie jest natomiast pewne, że zwiększą się możliwości korzystania przez Polskę z funduszy unijnych. Polska mogłaby się stać płatnikiem netto budżetu UE. Tak więc nie jest pozbawiona podstaw argumentacja zwolenników ograniczenia wysokości budżetu Unii do poziomu 1% PKB, twierdzących, że ograniczenie to jest korzystne dla nowowstępujących, uboższych, krajów Unii. Według nich, zwiększanie budżetu ponad ten poziom spowodowałoby jedynie wzrost funduszy dostępnych dla krajów i regionów „starej” Unii i wzrost składki dla wszystkich.
Ażeby wzrost budżetu, a tym samym wzrost wydatków Unii na politykę spójności, przyniósł Polsce realne korzyści, musiałyby nastąpić istotne zmiany w zasadach tejże polityki, a przede wszystkim podniesienie pułapu dopuszczalnej pomocy publicznej w relacji do PKB oraz istotne ograniczenie (lub nawet likwidacja) wymogu udziału własnego beneficjenta. Na takie zmiany jednak się nie zanosi. Należy więc starać się choćby, by przy definicji pomocy publicznej przyjąć taką formułą, która umożliwi jak największy dopływ środków.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna