Decydent Organ doradczy Organ sztabowy (administracyjny)



Pobieranie 196.56 Kb.
Strona2/5
Data09.05.2016
Rozmiar196.56 Kb.
1   2   3   4   5
Rys. 1. Uniwersalny model systemu kierowania



    1. Decydent

Najważniejszym i wręcz kluczowym punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi być konstatacja, że w Polsce mamy do czynienia z rzadko gdziekolwiek w świecie spotykanym rozwiązaniem, w którym władzę wykonawczą sprawują dwa niezależne organy konstytucyjne – Prezydent i Rada Ministrów.5 Oznacza to, iż najwyższy (strategiczny) decydent państwowy również w sferze bezpieczeństwa narodowego (w tym obronności) ma strukturę dwuczłonową. Dla zapewnienia forum współdziałania w obszarze władzy wykonawczej, Konstytucja ustanawia jeszcze jeden specjalny organ w postaci Rady Gabinetowej (nie posiadającej jednakowoż żadnych kompetencji władczych).

Co do funkcjonowania państwowego ogniwa decyzyjnego w czasie pokoju najważniejsze jest zatem sprecyzowanie kompetencji Prezydenta i Rady Ministrów w zakresie bezpieczeństwa narodowego, w tym relacji między nimi. Kompetencje Prezydenta winny dotyczyć głównie najważniejszych (strategicznych) spraw związanych z operacyjnym funkcjonowaniem państwa w warunkach zagrożenia i wojny (ich kwintesencją jest wydawanie Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej), zaś Rady Ministrów – spraw związanych z bieżącymi przygotowaniami państwa w dziedzinie bezpieczeństwa i ich finansowaniem (ich kwintesencją jest ustanawianie i realizacja wieloletnich Programów Przygotowań Obronnych).

Taka “linia podziału” kompetencji uzasadniona jest z jednej strony konstytucyjną istotą funkcji Prezydenta RP: “.... stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium ....”6 – co oznacza, że jego rola, obowiązki i zadania muszą rosnąć wraz ze wzrostem zagrożenia dla tych podstawowych wartości (suwerenność, bezpieczeństwo oraz nienaruszalność i niepodzielność terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Wynika z tego logicznie odpowiedzialność Prezydenta RP za koncepcje i plany funkcjonowania państwa w razie zaistnienia owych zagrożeń (czyli w czasie kryzysu i wojny). Z drugiej zaś strony – Rada Ministrów (wraz z Parlamentem) ma głos decydujący w sprawach budżetu państwa, a więc tym samym – nakładów na bezpieczeństwo narodowe, w tym obronność. Prezydent RP ma w tym względzie jedynie wpływ pośredni. Dlatego właśnie Rada Ministrów – zapewniając bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa7 - musi decydować o sposobie, tempie i zakresie bieżących przygotowań państwa w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego (w tym np. wieloletniego rozwoju sił zbrojnych i pozamilitarnych przygotowań obronnych).

Ważny jest jednak nie tylko podział kompetencji między Prezydentem RP i Radą Ministrów, ale także ustanowienie zasad współdziałania tych dwóch organów władzy wykonawczej w sferze bezpieczeństwa. Wydaje się, iż logicznym kierunkiem postępowania powinno być sprecyzowanie roli i zasad działania Rady Gabinetowej, jako konstytucyjnego organu wspólnej pracy Prezydenta RP i Rady Ministrów w sprawach szczególnej wagi8. A takimi sprawami są bez wątpienia sprawy bezpieczeństwa narodowego. Niestety nie dokonano tego w ramach prac nad ustawami o stanach nadzwyczajnych i problem wciąż pozostaje otwarty.

Tymczasem Rada Gabinetowa mogłaby być także dobrym forum do udziału marszałków Sejmu i Senatu w rozpatrywaniu spraw bezpieczeństwa narodowego poprzez wprowadzenie zasady zapraszanie ich na posiedzenia Rady poświęcone tym sprawom. Zastrzeżenia wobec takiego rozwiązania mówiące, że byłoby to nieuzasadnione “mieszanie” władzy ustawodawczej i wykonawczej, nie wytrzymują zderzenia z samą Konstytucją, która nakazuje obydwu marszałkom gotowość do tymczasowego przejęcia obowiązków Prezydenta, gdyby ten nie mógł przejściowo sprawować urzędu.9 Taka właśnie sytuacja może w szczególności mieć miejsce zwłaszcza w krytycznych warunkach wojennych i dlatego wskazane jest, aby obydwaj marszałkowie mieli możliwość bieżącego przygotowywania się do wykonywania tych obowiązków Prezydenta, które dotyczą kierowania obroną państwa w czasie wojny.

Sprawą wymagającą rozpatrzenia są także kompetencje Ministra Obrony Narodowej. Są to kompetencje bardzo rozległe, ale w praktyce trudne do zrealizowania. Dlatego do dalszego wnikliwego rozważenia i rozstrzygnięcia są dwa możliwe warianty. Pierwszy - to utrzymanie dotychczasowych kompetencji Ministra Obrony Narodowej jako nie tylko szefa sił zbrojnych, ale także koordynatora ponadresortowych (pozamilitarnych) spraw obronnych w państwie. Drugi wariant – to zawężenie zakresu jego działania tylko do kierowania siłami zbrojnymi (jak to jest w większości państw NATO), wyłączając jednocześnie zadania koordynacyjne w sferze pozamilitarnej do kompetencji Premiera. Doświadczenia praktyczne wykazują, że od czasu, gdy MON przestał występować w roli zastępcy przewodniczącego Komitetu Obrony Kraju, jego możliwości koordynacyjne w stosunku do innych ministrów i wojewodów są znikome i mało efektywne. Dlatego wydaje się lepszym rozwiązanie drugie.

Kolejnym z istotnych problemów jest mianowanie Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny. Wiadomo, że nie może to być proces uruchamiany dopiero w czasie wojny (w toku prowadzenia działań wojennych).10 On powinien się tylko formalnie zakończyć w czasie wojny, zaś przygotowany winien być zawczasu, już w czasie pokoju. Przewidywana obecnie możliwość mianowania Naczelnego Dowódcy w czasie obowiązywania stanu wojennego jest krokiem w dobrym kierunku, ale nie jest to rozwiązanie wystarczające dla zapewnienia optymalnych warunków kierowania obroną państwa. Nie chodzi tu bowiem tylko o decyzję personalną. Naczelny Dowódca musi być osobą, która już zawczasu przygotowuje się do swojej funkcji; mało – która już w czasie pokoju zna plany operacyjne i w toku różnych gier i ćwiczeń przygotowuje się do ich realizacji. Dlatego należałoby dodatkowo doprecyzować, że Prezydent, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, wskazuje już w czasie pokoju konkretną osobę przewidzianą do wyznaczenia na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych RP w razie wojny.

W odniesieniu do procesów decyzyjnych w czasie kryzysu (zewnętrznego i wewnętrznego; militarnego i niemilitarnego zagrożenia państwa) przyjmuje się generalną zasadę, że organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z uwzględnieniem pewnych dodatkowych reguł i procedur, zależnych od rodzaju i skali zagrożenia (kryzysu). Zauważmy, ze w warunkach kryzysu może być wprowadzony w państwie stan nadzwyczajny. Może, ale nie musi. Państwo może reagować na niektóre zagrożenia bez konieczności wprowadzania stanu nadzwyczajnego. Ale też może okazać się konieczne wprowadzenie każdego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych: w jednym wypadku może to być stan klęski żywiołowej, w innym stan wyjątkowy, a w jeszcze innym stan wojenny. I w tym już momencie dochodzimy do kłopotów związanych z brakiem generalnych ustaleń systemowych, dotyczących kierowania reagowaniem państwa na wszelkie rodzaje zagrożeń, przy jednoczesnym ustawowym uregulowaniu szczegółowych zasad działania w stanach nadzwyczajnych. Powoduje to niepotrzebne rozproszenie kompetencji w stosunku do podobnych zadań, a także konieczność tworzenia różnych struktur do ich realizacji.11 Konieczne jest zorganizowanie jednolitego systemu kierowania na szczeblu państwa. To nie mogą być różne systemy na różne okoliczności, na różne stany nadzwyczajne. To musi być jeden, zintegrowany system, który różnie działa w różnych sytuacjach.

Nie ulega wątpliwości, że do ogólnego systemu konieczne będzie wprowadzenie dodatkowych nadzwyczajnych rozwiązań na czas wojny. Warunki wojenne stawiają bowiem szczególne wymagania wobec systemu kierowania – zwłaszcza co do jego operatywności. Duże, kolektywne gremia decyzyjne nie są optymalnym rozwiązaniem na czas wojny. Przyjęte w ustawie o stanie wojennym założenie, iż jeżeli w czasie obowiązywania stanu wojennego zajdzie konieczność obrony państwa, to obroną tą kieruje Prezydent we współdziałaniu z Radą Ministrów12, jest co prawda najlepszym rozwiązaniem w warunkach obecnie obowiązujących przepisów konstytucyjnych, ale wymagającym dalszego wsparcia prawnego i organizacyjnego. Kto kieruje obroną do czasu wprowadzenia stanu wojennego albo po jego zniesieniu? Prezydent wprowadzając stan wojenny sam sobie daje władzę do kierowania obroną albo – nie wprowadzając stanu wojennego uchyla się od tego kierowania. Jakie są zasady współdziałania Prezydenta z Radą Ministrów? Dlaczego nie precyzuje się np. zasad funkcjonowania Rady Gabinetowej, jako forum tego współdziałania, w warunkach wojny?

Dlatego np. dla usprawnienia powyższego współdziałania i usprawnienia kierowania obroną państwa warto byłoby rozważyć rozwiązanie zakładające, że na czas wojny Prezydent na wniosek Premiera dokonuje stosownych zmian w składzie Rady Ministrów (na podstawie ustawy o działach), zmierzających do zmniejszenia liczebności tego kolektywnego organu kierowania, w wyniku czego tworzona byłaby Rada Ministrów w wojennym składzie. Prezydent i Rada Ministrów w wojennym składzie stanowiliby z kolei "wojenną" Radę Gabinetową – forum, na którym rozpatrywane mogłyby być wszystkie podstawowe sprawy kierowania obroną państwa. Wskazane byłoby, aby z urzędu w posiedzeniach tego gremium uczestniczyli marszałkowie Sejmu i Senatu, a także mianowany w tym czasie Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.

1   2   3   4   5


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna