Decydent Organ doradczy Organ sztabowy (administracyjny)



Pobieranie 196.56 Kb.
Strona4/5
Data09.05.2016
Rozmiar196.56 Kb.
1   2   3   4   5

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kierując działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia może wydawać polecenia wiążące organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy. Może również występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych, działających na obszarze gminy, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W razie odmowy wykonania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie zawiadamia organ, któremu podlega kierownik lub który sprawuje nadzór nad nim.

Jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzony jest na większym obszarze i działaniami nadzwyczajnymi kieruje starosta, wojewoda lub minister, to wówczas w zakresie tych działań wójt (burmistrz, prezydent miasta nie będącego miastem na prawach powiatu) podlega staroście, wykonując czynności kierownicze na właściwym dla siebie obszarze w stosunku do podmiotów, o których była mowa wyżej.

W razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia wojewoda, z inicjatywy własnej lub na wniosek starosty, może zawiesić uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w tym zakresie oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami.

Starosta kierując działaniami w czasie stanu klęski żywiołowej na obszarze powiatu może, w zakresie tych działań, wydawać polecenia wiążące wójtom (burmistrzom, prezydentom miast nie będących miastami na prawach powiatu), kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu. Może także występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych działających na obszarze powiatu z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W razie odmowy wykonania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania starosta niezwłocznie zawiadamia organ, któremu podlega kierownik lub który sprawuje nadzór nad nim.

W razie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na większym obszarze i kierowania działaniami nadzwyczajnymi przez wojewodę lub ministra starosta, w zakresie tych działań, podlega wojewodzie. W razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, wojewoda może zawiesić uprawnienia starosty w tym zakresie oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami.

Działaniami nadzwyczajnymi na obszarze województwa w czasie stanu klęski żywiołowej kieruje właściwy wojewoda. W zakresie tych działań wojewodzie są podporządkowane organy i jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządu województwa działające na obszarze województwa oraz inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania tych działań na obszarze województwa, w tym pododdziały i oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzony jest na większym obszarze i działaniami nadzwyczajnymi kieruje odpowiedni minister, wówczas wojewoda, w zakresie tych działań, podlega właściwemu ministrowi. W razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia minister kierujący działaniami nadzwyczajnymi może zawiesić uprawnienia wojewody w tym zakresie oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami.



Minister odpowiedzialny za kierowanie akcją nadzwyczajną, może – w zakresie tych działań – wydawać polecenia wiążące organom administracji rządowej (z wyjątkiem Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i wiceprezesów Rady Ministrów) oraz organom samorządu terytorialnego. W razie odmowy wykonania lub wykonania niewłaściwego takiego polecenia przez organy administracji rządowej – minister ten niezwłocznie zawiadamia Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli dotyczy to organów samorządu terytorialnego – minister kierujący działaniami nadzwyczajnymi może zawiesić odpowiednie uprawnienia takiego organu oraz wyznaczyć pełnomocnika do wykonywania tych uprawnień, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę i Prezesa Rady Ministrów.

W razie prowadzenia działań nadzwyczajnych w czasie stanu klęski żywiołowej na obszarach i w obiektach jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości, ministra właściwego do spraw zagranicznych, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, szefa Agencji Wywiadu lub Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego konieczne jest współdziałanie wójta (burmistrza, prezydenta), starosty, wojewody z właściwymi kierownikami tych jednostek organizacyjnych oraz ministra kierującego takimi działaniami z właściwym ministrem lub szefem agencji.

Minister kierujący działaniami nadzwyczajnymi jest obowiązany do informowania na bieżąco Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesa Rady Ministrów o skutkach klęski żywiołowej i działaniach podejmowanych w celu zapobieżenia tym skutkom lub ich usunięcia.

Wszystkie organy kierujące działaniami nadzwyczajnymi w czasie klęski żywiołowej są zobowiązane do współdziałania i wzajemnego przekazywania sobie informacji w zakresie prowadzonych działań. Współpracują one również ze społecznymi organizacjami ratowniczymi, charytatywnymi, stowarzyszeniami, fundacjami oraz innymi podmiotami działającymi na obszarze ich właściwości, a na wniosek lub za zgodą tych podmiotów koordynują ich działalność.

Dla zapewnienia sprawnej pracy organów kierowania działaniami nadzwyczajnymi w stanie klęski żywiołowej tworzona jest stosowna struktura organizacyjno-sztabowa. Składają się na nią:


  • gminne zespoły reagowania,

  • powiatowe zespoły reagowania kryzysowego,

  • wojewódzkie zespoły reagowania kryzysowego,

  • Rządowy Zespół Koordynacji Kryzysowej.

Do zadań powyższych zespołów należy w szczególności:

  1. monitorowanie występujących klęsk żywiołowych i prognozowanie rozwoju sytuacji,

  2. realizowanie procedur i programów reagowania w czasie stanu klęski żywiołowej,

  3. opracowywanie i aktualizowanie planów reagowania kryzysowego,

  4. planowanie wsparcia organów kierujących działaniami na niższym szczeblu administracji publicznej,

  1. przygotowywanie warunków umożliwiających koordynację pomocy humanitarnej,

  2. realizowanie polityki informacyjnej związanej ze stanem klęski żywiołowej.

Funkcjonowanie zespołów finansowane jest odpowiednio z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, wojewodów oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Skład zespołów określają organy, na rzecz których działają. Natomiast Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa sposób ich tworzenia i ich funkcjonowania, uwzględniając w szczególności:

  1. usytuowanie i sposób finansowania zespołów,

  2. warunki techniczne i standardy ich wyposażenia,

  3. tryb pracy zespołów,

  4. sposób dokumentowania działań i prac zespołów.

Do podstawowych sił i środków uczestniczących w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu należą: Państwowa Straż Pożarna i inne jednostki ochrony przeciwpożarowej, Policja, Państwowe Ratownictwo Medyczne i jednostki ochrony zdrowia, Straż Graniczna, Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa oraz inne właściwe w tych sprawach państwowe urzędy, agencje, inspekcje, straże i służby. Podmioty te podlegają kierownictwu odpowiednich organów odpowiedzialnych za kierowanie działaniami nadzwyczajnymi.

W czasie stanu klęski żywiołowej, jeżeli użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub niewystarczające, Minister Obrony Narodowej może przekazać do dyspozycji wojewody, na którego obszarze działania występuje klęska żywiołowa, pododdziały lub oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wraz ze skierowaniem ich do wykonywania zadań związanych z zapobieżeniem skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięciem. W takiej sytuacji te pododdziały i oddziały pozostają nadal pod dowództwem przełożonych służbowych i wykonują zadania określone przez wojewodę. Szczegółowe zasady postępowania w tym zakresie określa Rada Ministrów w stosownym rozporządzeniu, uwzględniając: rodzaje działań ratowniczych lub prewencyjnych, w których pododdziały i oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej mogą brać udział, sposób koordynowania i dowodzenia ich działaniami, sposób zapewnienia im zabezpieczenia logistycznego.


b) Stan wyjątkowy
W czasie stanu wyjątkowego działania przywracające konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli lub porządek publiczny, a w szczególności koordynację i kontrolę funkcjonowania administracji rządowej i samorządowej wykonują:

  1. Prezes Rady Ministrów - w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze większym niż obszar jednego województwa,

  2. właściwy wojewoda - w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze lub części obszaru jednego województwa.

Prezes Rady Ministrów jest obowiązany do informowania na bieżąco Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o skutkach wprowadzenia stanu wyjątkowego oraz o rodzaju i rezultatach działań podejmowanych w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.

W czasie stanu wyjątkowego Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może postanowić o użyciu oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa, jeżeli dotychczas zastosowane siły i środki zostały wyczerpane. Użycie tych oddziałów i pododdziałów nie może zagrozić ich zdolności do realizacji zadań wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ratyfikowanych umów międzynarodowych. W sytuacjach tych oddziały i pododdziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pozostają pod dowództwem przełożonych służbowych i wykonują zadania wyznaczone przez Ministra Obrony Narodowej w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Żołnierzom wyznaczonym do tych oddziałów i pododdziałów przysługują, w zakresie niezbędnym do wykonania ich zadań, uprawnienia policjantów22. Szczegółowe zasady użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w czasie stanu wyjątkowego określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, uwzględniając stopień i rodzaj zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia i trwania stanu wyjątkowego.


c) Stan wojenny
Jeżeli w czasie stanu wojennego wystąpi konieczność obrony państwa, obroną tą kieruje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej we współdziałaniu z Radą Ministrów. Ponadto Prezydent RP w czasie stanu wojennego w szczególności:

  1. postanawia, na wniosek Rady Ministrów, o przejściu organów władzy publicznej na określone stanowiska kierowania,

  2. postanawia, na wniosek Rady Ministrów, o stanach gotowości bojowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,

  3. określa, na wniosek Rady Ministrów, zadania Sił Zbrojnych w czasie stanu wojennego,

  4. może mianować, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych,

  5. zatwierdza, na wniosek Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, plany operacyjnego użycia Sił Zbrojnych,

  6. uznaje, na wniosek Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, określone obszary Rzeczypospolitej Polskiej jako strefy bezpośrednich działań wojennych.

Rada Ministrów w czasie stanu wojennego w szczególności:

  1. zarządza uruchomienie systemu kierowania obroną państwa,

  2. zarządza przejście na wojenne, określone w odrębnych przepisach, zasady działania organów władzy publicznej,

  3. określa, na wniosek Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, zasady działania organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych,

  4. może zawiesić funkcjonowanie organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych,

  5. może przekazać organom wojskowym określone kompetencje organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych.

Jeżeli w czasie stanu wojennego Rada Ministrów nie może zebrać się na posiedzenie, konstytucyjne kompetencje Rady Ministrów wykonuje Prezes Rady Ministrów.

Minister Obrony Narodowej w czasie stanu wojennego w szczególności:

  1. dokonuje oceny zagrożeń wojennych i możliwości obronnych oraz formułuje i przedstawia właściwym organom propozycje dotyczące obrony państwa,

  2. koordynuje realizację zadań organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego wynikających z zadań dotyczących obrony państwa,

  3. przedstawia właściwym organom potrzeby w zakresie świadczeń organów państwowych i jednostek samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych, na rzecz Sił Zbrojnych i obrony państwa,

  4. sprawuje ogólny nadzór nad realizacją zadań obronnych wykonywanych przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego,

  5. organizuje mobilizacyjne rozwinięcie, uzupełnianie i wyposażanie Sił Zbrojnych,

  6. współdziała z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych w zakresie świadczeń na rzecz Sił Zbrojnych i obrony państwa,

  7. koordynuje realizację zadań państwa-gospodarza wynikających z umów międzynarodowych.

Na terenie województwa realizacją zadań obronnych i obroną cywilną

w czasie stanu wojennego kieruje wojewoda, który w szczególności:


  1. ocenia zagrożenia,

  2. wprowadza, w zakresie nie należącym do właściwości innych organów, ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz łagodzi i uchyla te ograniczenia,

  3. występuje z wnioskami do właściwych organów o wprowadzenie ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, jak również o ich złagodzenie lub uchylenie,

  4. określa zadania wynikające z przepisów stanu wojennego,

  5. koordynuje i kontroluje działalność organów władzy publicznej, przedsiębiorców oraz innych jednostek organizacyjnych działających na obszarze województwa,

  6. może nakładać zadania i nakazywać jednostkom samorządu terytorialnego dokonywanie określonych wydatków, na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

W zakresie powyższych działań wojewodzie są podporządkowane wszystkie jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządowej działające na obszarze województwa oraz inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania zadań związanych z obroną państwa i województwa, a także związanych z obroną cywilną.

W czasie stanu wojennego może być powołany Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, który podlega Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Dowodzi on Siłami Zbrojnymi oraz innymi podporządkowanymi jednostkami organizacyjnymi. Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych w szczególności:



  1. dowodzi Siłami Zbrojnymi i innymi podporządkowanymi mu jednostkami organizacyjnymi w celu odparcia zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

  2. zapewnia współdziałanie podległych mu Sił Zbrojnych z siłami sojuszniczymi w planowaniu i prowadzeniu działań wojennych,

  3. określa, w ramach swojej właściwości, potrzeby Sił Zbrojnych w zakresie wsparcia ich przez pozamilitarną część systemu obronnego państwa,

  4. wyznacza organy wojskowe do realizacji zadań administracji rządowej i samorządowej w strefie bezpośrednich działań wojennych oraz określa ich zadania i kompetencje.

Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych przejmuje dowodzenie z chwilą jego mianowania, o ile Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie określi innego terminu przejęcia dowodzenia.

3. KIERUNKI TRANSFORMACJI KIEROWANIA BEZPIECZEŃSTWEM NARODOWYM
Przegląd dotychczasowej organizacji i procesów kierowania bezpieczeństwem narodowym w Polsce pozwala sformułować pewne syntetyczne wnioski co do koniecznej naprawy stanu rzeczy w tym zakresie. Niewątpliwie dotychczasowa kondycja kierowania bezpieczeństwem narodowym (czyli całością spraw bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, militarnego i cywilnego), tej jednej z najbardziej podstawowych funkcji państwa, jest niezadowalający. Jego dezintegracja na fragmenty resortowe oraz przypadkowość, doraźność rozwiązań i czasami amatorszczyzna w organizowaniu kierowania nim na szczeblu państwa – to najkrótsza charakterystyka stanu rzeczy w tej dziedzinie.

Tymczasem współczesne kompleksowe wyzwania i zagrożenia - zwłaszcza ze strony międzynarodowego terroryzmu i BMR, zagrożeń gospodarczych i społecznych, czy wreszcie nawiedzających świat coraz bardziej dokuczliwie katastrof cywilizacyjnych - podnoszą coraz wyżej poprzeczkę wymagań. Przy czym nie tyle są to wymagania ilościowe, co jakościowe. Nie chodzi o więcej środków w systemie bezpieczeństwa, chodzi o lepsze, rozumniejsze, wydajniejsze, właściwe do potrzeb ich wykorzystanie.

Dlatego potrzebną dzisiaj strategię w zakresie naprawy systemu kierowania bezpieczeństwem (w tym obronnością) Polski cechować musi przede wszystkim dążenie do integracji (konsolidacji) i profesjonalizacji. Spójrzmy zatem na najważniejsze potrzeby, cele i główne zadania organizacyjne, jakie należałoby podjąć na szczeblu władzy wykonawczej państwa, tj. Prezydenta i Rady Ministrów, aby zbudować sprawny, zintegrowany i profesjonalny, system bezpieczeństwa narodowego, a w szczególności jego podsystem kierowania.
3.1. Potrzeby
Dotychczasowa strategia podejścia najwyższych władz państwa do spraw bezpieczeństwa narodowego budzi sporo zastrzeżeń. Strategia ta wynika bardziej z uwzględniania potrzeb zewnętrznych (międzynarodowych, w tym sojuszniczych i koalicyjnych), niż z wyraźnego zdefiniowania własnych interesów narodowych. Widać to wyraźnie np. w obowiązującej obecnie strategii bezpieczeństwa narodowego lub w praktyce naszego uczestnictwa w NATO i UE.

W warstwie organizacyjnej przez ostatnie 10 lat Prezydent zajmuje się sprawami bezpieczeństwa narodowego w sposób doraźny, nieusystematyzowany, okazjonalny. Bardziej interesuje się pojedynczymi problemami, niż całym systemem bezpieczeństwa. Konstytucyjna Rada Bezpieczeństwa Narodowego (RBN) istnieje w składzie dobranym przypadkowo, a Prezydent korzysta z jej rady zupełnie incydentalnie i dowolnie (co przeczy intencji ustanowienia przez Konstytucję takiego organu), wyręczając się często pozakonstytucyjnymi formami doradztwa (np. tzw. Grupa Refleksyjna w sprawach UE).

Słabo zagospodarowana jest funkcja Rady Gabinetowej, jako istotnego instrumentu Prezydenta także w sprawach bezpieczeństwa narodowego.

Ponadto Biuro Bezpieczeństwa Narodowego (BBN) jest bardziej urzędem administracyjnym, niż profesjonalnym narzędziem strategicznych analiz i wsparcia Prezydenta.

Brak w kraju ośrodka naukowego i dydaktycznego zajmującego się całościowo sprawami bezpieczeństwa narodowego.

Co do szczebla rządowego, to należy stwierdzić, że Rada Ministrów, odpowiadając za zapewnienie bezpieczeństwa państwa, nie zajmuje się nim całościowo, kompleksowo, na poziomie państwowym. Wyręcza się niejako w tym względzie poszczególnymi ministrami. Rada Ministrów ogranicza się do perspektywy resortowej, działowej, akceptując jedynie i sterując realizacją pomysłów i programów formułowanych na poziomie poszczególnych ministerstw. W dziedzinie bezpieczeństwa narodowego wciąż funkcjonuje „Polska resortowa (działowa)”, co w dzisiejszych warunkach jest już formułą zdecydowanie przestarzałą.

Rada Ministrów i Premier nie mają organu doradczego w sprawach bezpieczeństwa narodowego, ani też profesjonalnego organu sztabowego, mogącego prowadzić analizy, formułować oceny i propozycje z perspektywy ogólnopaństwowej, ponadresortowej oraz koordynować wspólne działania resortów w skali całego państwa.

Premier nie ma także własnego (ponadresortowego) stanowiska (centrum) kierowania w sytuacjach szczególnych zagrożeń i w razie potrzeby zmuszony jest korzystać ze stanowisk swoich ministrów. Inna sprawa, że to „korzystanie” polega tylko na ich odwiedzaniu.



3.2. Cele
Biorąc pod uwagę taki stan rzeczy, najważniejsze jest, aby punktem wyjścia w myśleniu i działaniu w sferze bezpieczeństwa uczynić interesy narodowe.23 Należy jednocześnie stworzyć jednolity w skali całego państwa, zintegrowany (ponadresortowy, cywilno-wojskowy) system bezpieczeństwa narodowego i zapewnić Prezydentowi, Radzie Ministrów i Premierowi możliwości sprawnego kierowania bieżącym utrzymywaniem i doskonaleniem tego systemu oraz jego skutecznym funkcjonowaniem w sytuacjach szczególnych zagrożeń (kryzysowych i wojennych).

Aby doprowadzić do osiągnięcia powyższego celu, potrzebne jest przede wszystkim a) znowelizowanie Strategii Bezpieczeństwa Narodowego wychodząc z interesów narodowych, w której to w szczególności należy określić skład, strukturę i zasady funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego oraz b) przyjęcie ustawy o zintegrowanym kierowaniu (zarządzaniu) bezpieczeństwem narodowym (reagowaniem kryzysowym i obroną państwa), zapewniającej stworzenie instrumentarium Prezydenta i Rady Ministrów do sprawnego sterowania tym systemem.


3.3. Zadania Prezydenta i Rady Ministrów
Realizacja powyższej myśli przewodniej wymaga podjęcia szeregu pilnych działań organizacyjnych przez nowego Prezydenta i Radę Ministrów. Prezydent musi zwłaszcza powołać właściwą do swej rangi konstytucyjnej Radę Bezpieczeństwa Narodowego. Powinna ona składać się z najbardziej kompetentnych (najlepiej poinformowanych i odpowiadających za podstawowe dziedziny bezpieczeństwa) osób funkcyjnych w państwie (premier, ministrowie: spraw zagranicznych, obrony narodowej, spraw wewnętrznych, sprawiedliwości, gospodarki, szefowie wywiadu i kontrwywiadu).

Niezbędne jest też przyjęcie przemyślanego długofalowo programu systematycznej pracy tejże rady (idzie o regularne, a nie okazjonalne, posiedzenia) nad kluczowymi problemami bezpieczeństwa państwa (Strategia Bezpieczeństwa Narodowego, Polityczno-Strategiczna Dyrektywa Obronna, Strategiczny Program Doskonalenia Systemu Bezpieczeństwa Narodowego). Wiąże się z tym oczywiście konieczność zreformowania funkcji i organizacji BBN, aby stało się ono instytucją o charakterze organu strategicznego.

Drugim wyzwaniem wobec nowego Prezydenta jest wprowadzenie generalnej zasady systematycznego rozpatrywania projektów decyzji państwowych w sprawach bezpieczeństwa narodowego na posiedzeniach Rady Gabinetowej (jako naturalnego, konstytucyjnego forum współpracy Prezydenta z Radą Ministrów). Na posiedzenia Rady Gabinetowej w sprawach bezpieczeństwa narodowego zapraszać należałoby ponadto marszałków Sejmu i Senatu, jako konstytucyjnych ewentualnych następców Prezydenta w sytuacjach szczególnych.

Prezydent wreszcie powinien natychmiast uruchomić procedurę Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa, którego rezultaty stanowiłyby podstawę pilnej nowelizacji Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP. Dalszym krokiem musiałoby być uaktualnienie Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej, a w istocie – zgodnie z ideą zintegrowanego podejścia – zmiana charakteru tego najważniejszego dokumentu operacyjnego w państwie na Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Bezpieczeństwa Narodowego.

Równie ważne działania usprawniające powinna jak najszybciej podjąć Rada Ministrów. Przede wszystkim konieczne jest ustanowienie Rządowego Komitetu Bezpieczeństwa Narodowego (na poziomie ministrów lub wiceministrów najważniejszych, z punktu widzenia bezpieczeństwa, resortów) jako organu doradczego Rady Ministrów (który jednocześnie mógłby wchłonąć dotychczasowe inne rządowe ciała kolegialne z tego obszaru – np. ds. służb specjalnych, zespoły reagowania kryzysowego itp.). Sekretarz tego komitetu winien być koordynatorem, z ramienia Premiera, wszystkich międzyresortowych i ponadresortowych spraw bezpieczeństwa narodowego (w tym np. obrony antyterrorystycznej).

W ramach reorganizacji zaplecza administracyjnego Rady Ministrów i Premiera powinien zostać utworzony etatowy, fachowy organ roboczy sekretarza powyższego komitetu (np. Rządowy Departament Bezpieczeństwa Narodowego). Struktura taka mogłaby powstać na bazie dotychczasowego Departamentu Spraw Obronnych Kancelarii Premiera i częściowo Rządowego Centrum Studiów Strategicznych oraz w szczególności byłego Departamentu Systemu Obronnego MON, przy wzmocnieniu jej przesunięciem etatów z innych resortów tak, aby znaleźli się w niej kompetentni merytorycznie specjaliści z wszystkich dziedzin bezpieczeństwa narodowego – dyplomacja, wojsko, wywiad i kontrwywiad, policja, straż graniczna, straż pożarna, bezpieczeństwo energetyczne, ekologiczne, informacyjne, infrastrukturalne itp.

Powyższa struktura (departament) winna mieć powierzone robocze zadania koncepcyjne, planistyczne i organizacyjne w obszarze ponadresortowych kompetencji Rady Ministrów i Premiera w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Odpowiadać powinna także za zorganizowanie i utrzymywanie zintegrowanego rządowego (ponadresortowego) stanowiska (centrum) kierowania bezpieczeństwem państwa (reagowaniem kryzysowym i obroną państwa w razie wojny).

Ważnym wyzwaniem jest także zorganizowanie profesjonalnego zaplecza analityczno-dydaktycznego Prezydenta i Rady Ministrów w sprawach bezpieczeństwa państwa. Można to osiągnąć przez przekształcenie dotychczasowej Akademii Obrony Narodowej w ponadresortową (pod patronatem Prezydenta lub Premiera) Akademię Bezpieczeństwa Narodowego (min. integrując AON z Akademią Dyplomatyczną). Konieczne jest również powołanie Narodowego Instytutu Studiów Strategicznych (początkowo być może w ramach Akademii Bezpieczeństwa Narodowego, ale docelowo jako instytucji samodzielnej).

W programach doskonalenia wykonawczych ogniw systemu bezpieczeństwa narodowego priorytetowo traktować należy interoperacyjność, tj. zdolność do wspólnego (zintegrowanego) działania na wszystkich szczeblach struktury państwa różnych służb publicznych (w szczególności dyplomacji, wywiadu i kontrwywiadu, sił zbrojnych, straży granicznej, policji, służb ratowniczych).
3.4. Instrumenty transformacji
Przebieg i rezultaty transformacji w dużym stopniu zależeć będą nie tylko od intencji reformatorów, ale także od narzędzi, jakimi będą oni dysponować. Jakie zatem mamy instrumenty do reformowania systemu bezpieczeństwa państwa i jaki jest ich stan obecny? Czy czasami one same nie wymagają naprawy, zanim zostaną użyte przez nowe władze?

Rozpocznijmy od narzędzi do wyznaczania celów transformacji, jako że pierwszą fazą każdego działania zorganizowanego jest właśnie określenie celu. Tak jest także w przypadku działań transformacyjnych. Cel jest bez wątpienia sprawą najważniejszą. On determinuje charakter faz następnych. Jeśli cel ustaliliśmy właściwie, jest szansa na powodzenie reformy; jeśli błędnie – reforma na pewno się nie uda. Pamiętajmy, co mówił filozof: jeśli nie wiesz, do jakiego portu chcesz zmierzać, wiatry pomyślne na pewno nie będą ci wiały.

Jakie zatem narzędzia są konieczne do właściwego określenia celu reformy? Najbardziej generalnie można powiedzieć, że narzędziem tym jest system perspektywicznego, długofalowego, strategicznego myślenia i decydowania. Sięganie przy określaniu celu reformy w tak odległą przyszłość, jaką tylko można racjonalnie spenetrować, jaką można z wystarczająco dużą dozą prawdopodobieństwa opisać, to warunek kluczowy całego przedsięwzięcia. Przy określaniu stanu docelowego trzeba się oderwać od stanu dzisiejszego.

Doświadczenia praktyczne – choćby polskie – wskazują dobitnie, że najgorszym z możliwych wariantem jest ograniczanie się do ciągłego poprawiania, korygowania bieżącego stanu systemu bezpieczeństwa. Treść reformy musi być determinowana przez pożądany przyszły stan docelowy, a nie przez „bóle”, słabości stanu obecnego. Przyszłość, a nie teraźniejszość musi kreślić kierunek i priorytety reformy.

Lepiej wykształtowane instrumenty takiego długofalowego, strategicznego myślenia i decydowania mają bez wątpienia kraje o długiej tradycji samodzielności strategicznej. Istnieje tam przede wszystkim szeroka infrastruktura instytucjonalna do myślenia, dyskusji, ścierania się poglądów, prognoz strategicznych – a przede wszystkim do włączenia w to szerokiej opinii publicznej. Dobrą infrastrukturę strategiczną stanowią różne państwowe i prywatne instytuty, ośrodki, biura badawcze, agencje.

W Polsce wciąż jeszcze bardzo odczuwamy niedostatki w tej dziedzinie. Działania rządowe na rzecz rozwoju instytucji strategicznych musimy uznać za zupełnie niewystarczające. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego i Sztab Generalny WP niestety wciąż nie spełniają roli centrów strategicznego myślenia i działania. Są bardziej instytucjami administracyjnymi i operacyjnymi niż strategicznymi. Bardziej zajmują się zarządzaniem, administracją i dowodzeniem niż wytyczaniem strategii. Bardzo powoli kształtują się ośrodki uniwersyteckie, stopniowo uaktywniają się fundacje, raczkują inicjatywy prywatne. Jest to proces bardzo powolny i trwał będzie zapewne jeszcze długo. Na pełny rozwój być może trzeba będzie 1-2 pokoleń, to jest tyle, ile straciliśmy w okresie ubezwłasnowolnienia strategicznego w Układzie Warszawskim.

Na dzisiaj do dyspozycji są tylko niestety indywidualni analitycy, których trzeba skrzykiwać w różne doraźne zespoły. To jest co prawda słaby instrument generowania celów strategicznych, ale i tak znacznie lepszy od istniejących struktur instytucjonalnych. Trzeba będzie zatem powołać przy Prezydencie lub Radzie Ministrów zespół najwybitniejszych w kraju analityków strategicznych z zadaniem ustalenia docelowego modelu (składu, struktury i zasad funkcjonowania) systemu bezpieczeństwa narodowego.

Taki doraźny zespół powinien jednak jak najszybciej stać się podstawą do utworzenia Narodowego Instytutu Studiów Strategicznych, jako instytucji odpowiedzialnej za systematyczne rozwijanie polskiej myśli strategicznej. Instytut mógłby, przynajmniej początkowo, być częścią ponadresortowej, podległej Prezydentowi lub Radzie Ministrów, Akademii Bezpieczeństwa Narodowego, w jaką winna być przekształcona obecna Akademia Obrony Narodowej, m.in. po połączeniu jej z Akademią Dyplomatyczną MSZ. Stanowiłaby ona tak potrzebne, a nie istniejące dzisiaj, zaplecze naukowe i dydaktyczne najwyższych władz państwa w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego.

Druga faza reformowania to planowanie i opracowanie programu reformy, czyli – ścieżki prowadzącej od stanu obecnego do stanu docelowego, od punktu wyjścia do celu, od startu do mety. W odróżnieniu od fazy pierwszej, tj. określania celu – która jest w istocie sztuką, sztuką przewidywania i decydowania w warunkach dużej niepewności – opracowanie programu jest działaniem w istocie technicznym, można rzec – jest rzemiosłem. Decyduje tu dobra znajomość przedmiotu (czyli systemu bezpieczeństwa i jego składników) i warunków działania w okresie objętym programem oraz opanowanie procedur planistycznych (metod, narzędzi technicznych, np. komputerowych itp.).

Popularnym w ostatnich latach instrumentem tego rodzaju był System Planowania, Programowania i Budżetowania (PPBS). Zdawał on dotychczas dobrze egzamin. Dotychczas – to znaczy w warunkach w miarę stabilnych, w świecie dobrze zdeterminowanym przez znane czynniki i w rezultacie zupełnie nieźle przewidywalnym. Wydaje się natomiast, że jest on dużo mniej przydatny w świecie o wiele bardziej niepewnym, turbulentnie zmiennym, w świecie niestabilnych uwarunkowań gospodarczych (w tym budżetowych). Sądzę, że PPBS wymaga zmian tak, aby lepiej mógł uwzględniać alternatywność, różne ewentualności.

Kto ma jednak tego dokonać? Do tej pory PPBS wykorzystywany był tylko w planowaniu i programowaniu wojskowym. Nie mamy w ogóle instytucji zajmującej się programowaniem bezpieczeństwa na szczeblu państwa. Należało będzie więc na początek wykorzystywać do tego celu, mające najbardziej zbliżone do potrzeb bezpieczeństwa narodowego doświadczenie w państwowym planowaniu i programowaniu, struktury Ministerstwa Obrony Narodowej. Praktycznie wchodzić w grę mogą pozostałości struktury byłego Departamentu Systemu Obronnego, który został niestety nieroztropnie, bez jakiejkolwiek refleksji przyszłościowej, rozwiązany przez obecnego ministra obrony. Na jego bazie należało będzie odtworzyć ponadresortową instytucję narodowego planowania strategicznego, jako instrument transformowania systemu bezpieczeństwa państwa.

Wiadomo, że nie wystarczy reformy dobrze obmyślić i zaplanować. Trzeba jeszcze ją skutecznie wdrożyć, trzeba sprawnie sterować jej przebiegiem, jej realizacją. Podstawowym narzędziem realizacyjnym jest w tym wypadku należycie zorganizowany i przygotowany system bieżącego kierowania bezpieczeństwem. System z jasnymi kompetencjami decydentów, ze sprawnym aparatem administracyjno-sztabowym i nowoczesną infrastrukturą techniczną. Funkcja sterowania realizacyjnego jest funkcją operacyjną. Jej istotą jest elastyczne prowadzenie reformy i doprowadzenie do osiągnięcia celu strategicznego (stanu docelowego) z uwzględnieniem bieżąco zmieniających się warunków. Zdolność przewidywania możliwych „raf” i zagrożeń na drodze reformy oraz ich umiejętne omijanie – to podstawowe wymagania wobec systemów bieżącego kierowania.

Warto przy tym podkreślić, że jednym z najważniejszych wyzwań wobec współczesnych systemów kierowania bezpieczeństwem jest konieczność zapewnienia ich zintegrowanego, cywilno-wojskowego i ponadresortowego charakteru.

Można zatem stwierdzić, że przygotowując się do podjęcia koniecznej reformy systemu bezpieczeństwa narodowego, należało będzie w pierwszej kolejności naprawić narzędzia do tego potrzebne, w tym zwłaszcza służące do określania perspektywicznych celów, optymalizacji planów i programów oraz zapewnienia sprawności realizacyjnej na szczeblu władz państwowych.




3.5. Transformacja sił zbrojnych
Jednym ze szczegółowych ważnych zadań w przebudowie systemu bezpieczeństwa narodowego jest jakościowa transformacja sił zbrojnych, a w tym w szczególności konsolidacyjna reforma systemu kierowania i dowodzenia tymi siłami.

Warto zauważyć, że reformowanie i modernizacja Wojska Polskiego pod kątem nowych warunków bezpieczeństwa z uwzględnieniem naszego członkostwa w strukturach europejskich ma w istocie już swoją ponad 10-letnią historię. Proces ten rozpoczął się w 1992 roku, kiedy to w strategii bezpieczeństwa narodowego założyliśmy, że jednym z podstawowych celów Polski jest zmierzanie do członkostwa w zachodnich strukturach bezpieczeństwa, w tym w NATO.

Należy przy tym podkreślić, że dekada lat dziewięćdziesiątych była okresem samodzielności strategicznej Polski. Przekształcanie wojska w tym okresie odbywało się więc w warunkach konieczności zapewnienia zdolności do samodzielnej obrony Polski w razie zaistnienia takiej potrzeby. Zmierzanie do sojuszu i utrzymanie zdolności do samodzielnej obrony – to w istocie dwie zupełnie przeciwstawne tendencje, wpływające konkurencyjnie na kierunek i charakter przedsięwzięć restrukturyzacyjnych i modernizacyjnych. Utrudniało to niewątpliwie racjonalne przekształcanie wojska byłego członka Układu Warszawskiego, wojska z okresu zimnej wojny, w wojsko zupełnie innego sojuszu, funkcjonującego ponadto w kompletnie zmienionych, pozimnowojennych warunkach polityczno-strategicznych. Zwróćmy uwagę na trzy, moim zdaniem szczególnie istotne, kwestie.

Pierwszą z nich jest zerwanie z dotychczas dominującym podejściem ilościowym w myśleniu o wojsku na rzecz podejścia jakościowego. Przez całe dziesięciolecia uczestnictwa w Układzie Warszawskim przywykliśmy rozpoczynać wszelkie myślenie o wojsku od jego wielkości (liczebności, liczby dywizji, brygad, czołgów itp., wielkości zasobów mobilizacyjnych, infrastruktury itp.). Tego przede wszystkim oczekiwał od nas Układ Warszawski – dużo, dużo i jeszcze więcej żołnierzy, sprzętu, zasobów. Ich jakość była rozpatrywana w drugiej kolejności, a poziom tej jakości zależał od możliwości danego kraju, jakie pozostały po zaspokojeniu potrzeb ilościowych. Z góry było wiadomo, jakie mamy możliwości i że dla tak dużej wielkości wojska nie da się zapewnić ich odpowiedniej jakości. To oczywiście musiało oznaczać, że w razie działań wojennych nasze nie najlepiej wyposażone i przygotowane wojsko musiałoby ponosić odpowiednio większe straty. Taka była ostateczna potencjalna konsekwencja filozofii ilościowego podejścia do modelu wojska.

Niestety nie byliśmy w stanie oderwać się od tej filozofii także w latach dziewięćdziesiątych. Nie wykorzystaliśmy warunków samodzielności strategicznej na dokonanie przełomu w tej dziedzinie. Pozostawaliśmy w większości niewolnikami starego myślenia o wojsku z zimnowojennej epoki systemu dwublokowego.

Tymczasem już od dawna było wiadomo, że w nowoczesnych warunkach i w zmienionej sytuacji zdecydowanie ważniejsza jest jakość sił zbrojnych, niż ich ilość. Mogliśmy się o tym praktycznie przekonać aspirując do NATO i teraz jako jego członek. Filozofia obowiązująca w tym Sojuszu jest akurat odwrotna od filozofii budowy sił zbrojnych w Układzie Warszawskim. Już od pierwszych Celów Sił Zbrojnych mogliśmy się zorientować, że NATO oczekuje od nas (i zresztą od wszystkich swych członków) przede wszystkim sił na wysokim poziomie jakościowym – dobrze wyposażonych, wyszkolonych, sprawnych bojowo, interoperacyjnych. To właśnie jakość - nie ilość – jest w NATO wymaganiem sojuszniczym. Ilość, wielkość wojska jest sprawą decyzji i możliwości narodowych. Innymi słowy - jest to sytuacja akurat zupełnie odwrotna, niż to było w Układzie Warszawskim.

To zresztą nie są tylko wymagania specyficznie sojusznicze. Konieczność takiego właśnie, jakościowego, sposobu podejścia do sił zbrojnych wykazują wyraźnie także nasze własne praktyczne doświadczenia z udziału w kampanii militarnej oraz operacji stabilizacyjnej w Iraku.

Druga kwestia – to zaostrzający się coraz bardziej problem pokonania tzw. luki operacyjno-technologicznej, czyli dużej różnicy w zdolnościach operacyjnych i bojowych między siłami zbrojnymi różnych państw NATO, w tym w szczególności między siłami zbrojnymi USA i państw europejskich. Ze szczególną ostrością dotyczy on naturalnie naszych sił zbrojnych. Jak pokonać ową lukę, która w sposób oczywisty osłabia efektywność funkcjonowania NATO? W dyskusjach wewnątrzsojuszniczych coraz częściej mówi się o tzw. specjalizacji. Miałaby ona polegać na skoncentrowaniu się poszczególnych państw sojuszu tylko na wybranych elementach sił zbrojnych, na swoistym specjalizowaniu się poszczególnych członków NATO w określonych zdolnościach operacyjnych. Tym sposobem mniejszym kosztem można byłoby zapewnić potrzebny całościowy potencjał militarny NATO. Taka samą filozofię stara się propagować także Unia Europejska.

Czysto teoretycznie jest to koncepcja logiczna. Ale w praktyce – raczej trudna do zaakceptowania przez państwa narodowe. Mogłaby ona być do przyjęcia tylko w ramach zintegrowanej uprzednio ponadnarodowej struktury politycznej (np. Federacji Europejskiej lub Stanów Zjednoczonych Europy – na co się nie zanosi w przewidywalnej przyszłości) i utworzenia wspólnych (np. europejskich) sił zbrojnych. Dopóki istnieją odrębne, suwerenne państwa, specjalizacja wojskowa grozi swego rodzaju strategicznym ubezwłasnowolnieniem w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego. Z tego względu dla Polski jest ona nie do przyjęcia. Można rozpatrywać jedynie cząstkową specjalizację w ramach udziału w siłach ekspedycyjnych.

Do rozważenia jest natomiast inna strategia pokonania owej luki operacyjno-technologicznej. Być może dla wielu państw, w tym właśnie dla Polski, szansą byłoby zdecydowanie się na przeskok generacyjny. Chodzi o zrezygnowanie z liniowego pościgu za najbardziej zaawansowanymi armiami sojuszniczymi, z wyposażania wojska w kolejne generacje sprzętu znajdującego się na wyposażeniu czołowych armii świata. W naszym wypadku mam na myśli rezygnację z zakupów sprzętu obecnej generacji, więcej - zrezygnowanie z przyjmowania hojnie wyglądających, spektakularnych darów od naszych sojuszników (czołgi, okręty, samoloty). Zamiast tego być może właściwsze byłoby zdecydowanie się na inwestowanie wspólnie z innymi sojusznikami w prace nad przyszłymi generacjami sprzętu, w przewidywaniu ich wprowadzenia w przyszłości równolegle z czołowymi armiami świata. Przykładami takimi są choćby systemy broni informacyjnej, obrony przeciwrakietowej, czy też bezpilotowe aparaty latające, które z pewnością za 15 – 20 lat zdominują powietrzny wymiar operacji wojskowych. Strategia przeskoku generacyjnego obarczona jest co prawda pewnym ryzykiem. Ale strategia specjalizacyjna niesie z sobą jeszcze większe ryzyko niebezpieczeństwa. Nie ma bezryzykownego wyjścia z zapóźnienia technologicznego. Jest to z pewnością poważny dylemat dla NATO i dla Polski.

Rys.2. Opcje modernizacji sił zbrojnych


I wreszcie trzeci problem, który chciałbym podnieść – to przejście na armię zawodową. Wiele wskazuje na to, że kończy się era armii z poboru. Już niedługo – może nawet w perspektywie dekady – w Europie mało kto będzie utrzymywał system wojska z poboru. Zanosi się niestety na to, że wśród tych państw będzie Polska. Nie możemy się bowiem zdecydować na postawienie sobie jasno takiego właśnie dalekosiężnego celu. Tymczasem armia zawodowa jest nie tylko efektywniejsza operacyjnie w świetle współczesnych i przyszłych potrzeb bezpieczeństwa (ostatnie kampanie w Afganistanie i w Iraku wykazują to dowodnie) oraz bardziej akceptowalna społecznie. Postawienie sobie jako celu armii zawodowej umożliwiłoby zupełnie inne podejście do przekształceń korpusu obecnej kadry zawodowej. To nie musiałby być gwałtowny, „siłowy“ proces pozbywania się ludzi wykształconych i przygotowanych do służby, w tym nawet bardzo młodych. Takie podejście niewątpliwie dałoby szansę na pozyskanie kadry (a przynajmniej dużej jej części) dla koniecznych jakościowych przemian sił zbrojnych, co jest z pewnością podstawowym warunkiem powodzenia tego procesu.

Warto wreszcie zauważyć, że problemy, przed jakimi stoi Wojsko Polskie, nie są czymś specyficznym i wyjątkowym. Wszyscy naokoło reformują swoje siły zbrojne i wszyscy borykają się z podobnymi problemami. Jest to naturalną konsekwencja zmian w warunkach bezpieczeństwa międzynarodowego i narodowego. Ważne jest natomiast, aby je dostrzegać, właściwie oceniać i w porę podejmować wyprzedzające – a więc strategiczne – decyzje modernizacyjne.

Co zatem należałoby zrobić, aby takowe decyzje podejmować i wdrażać? Przed odpowiedzią spójrzmy najpierw na syntetyczną diagnozę obecnego stanu wojska, a przede wszystkim systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi, jako że w tym właśnie systemie takie decyzje musiałyby być wypracowywane. Otóż Minister Obrony Narodowej jest obecnie nie tylko szefem sił zbrojnych, ale także koordynatorem pozamilitarnych przygotowań obronnych w skali państwa. Na podstawie prawie 10 lat pracy w BBN i w MON mogę stwierdzić jednoznacznie, że jego możliwości wywiązywania się z tej drugiej funkcji są wyraźnie ograniczone od czasu, gdy przestał być zastępcą głównego decydenta państwowego w sprawach obronności, jakim był kiedyś przewodniczący KOK.

W odniesieniu do sił zbrojnych realizowana jest strategia zachowawcza, dostosowawcza, strategia reagowania i podążania za potrzebami, a nie wyprzedzania tych potrzeb. Odnotowuje się bardzo słaby postęp w myśleniu strategicznym, długofalowym w centralnych strukturach MON, w tym w szczególności w Sztabie Generalnym, który zdominowany jest sprawami bieżącego dowodzenia.

Wojsko Polskie traci dystans rozwojowy w stosunku do sił zbrojnych czołowych sojuszników z NATO. Nie wykorzystuje się swoistej „pauzy strategicznej” do wyprzedzającego unowocześniania wojska.

W programowaniu przyszłości sił zbrojnych dominuje wciąż podejście ilościowe (wszystko rozpoczyna się od założenia wielkości sił zbrojnych), zamiast koniecznego dzisiaj podejścia jakościowego (nakazującego rozpoczynać planowanie od określenia koniecznych standardów jakościowych).

Armia z poboru jest już nieprzydatna w nowych warunkach strategicznych. Mocno zhierarchizowany system dowodzenia staje się coraz bardziej anachroniczny.

W tych warunkach, uwzględniając konieczne tworzenie zintegrowanego systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym na szczeblu państwa, należałoby skoncentrować kompetencje MON głównie na siłach zbrojnych (przekazując nadrzędne sprawy strategiczne oraz koordynację pozamilitarną na szczebel rządowy).

W odniesieniu do sił zbrojnych należy wdrożyć jakościowe podejście do programowania przyszłości Wojska Polskiego i przy zapewnieniu kontynuacji dotychczasowego poziomu finansowania stworzyć warunki do przejścia w perspektywie kilkuletniej (do 2012 r.) na armię w pełni profesjonalną (opartą na ochotniczej służbie zawodowej i kontraktowej), o bardziej elastycznych i uniwersalnych strukturach organizacyjnych od szczebla strategicznego do taktycznego, wyposażaną wyprzedzająco w skokowo unowocześniane systemy uzbrojenia oraz realizującą w coraz pełniejszym wymiarze wymagania nowoczesnych standardów szkolenia dowództw i wojsk stosownie do przyszłościowych potrzeb i wymagań operacyjnych.

Warunkiem wyjściowym osiągnięcia takiego celu jest nowelizacja ustawy o urzędzie MON i wprowadzenie kompetencyjno-organizacyjnych zmian w centralnych organach kierowania i dowodzenia, które powinny przerwać dotychczasową inercję tych struktur.

Jednocześnie należałoby doprowadzić do rządowo-prezydenckiej decyzji o przejściu w przyszłości na armię w pełni profesjonalną (o mniejszej wielkości, ale lepszej jakości) i o wdrożeniu wyprzedzającej strategii modernizacyjnej (strategii przeskoku generacyjnego), przy zapewnieniu stabilnych nakładów finansowych w wieloletniej perspektywie. Ustalenia te powinny być szczegółowo opracowane w ustawie o profesjonalizacji sił zbrojnych oraz w wieloletnim programie ich rozwoju.

W ramach realizacji takiej myśli przewodniej reformy potrzebne byłoby podjęcie następujących głównych zadań przez Ministra Obrony Narodowej. Po pierwsze - po ustanowieniu Rządowego Komitetu Bezpieczeństwa Narodowego i powołaniu jego sekretarza należałoby przekazać mu dotychczasowe ponadresortowe, pozamilitarne funkcje MON, wydzielając jednocześnie do jego dyspozycji podstawową część dawnego Departamentu Systemu Obronnego MON.

Szczególnie istotne jest zreorganizowanie centralnych organów kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi. Dotyczy to w szczególności Sztabu Generalnego oraz dowództw rodzajów sił zbrojnych. Na ich bazie powinny powstać trzy podległe bezpośrednio MON instytucje odpowiedzialne za trzy jakościowo różne funkcje centralnego kierowania wojskiem, a mianowicie: planowanie strategiczne, dowodzenie operacyjne oraz dowodzenie bazowe (codzienne, bieżące, pozaoperacyjne).

Pierwszą instytucją odpowiedzialną wyłącznie za strategiczne planowanie i programowanie wieloletniej transformacji sił zbrojnych byłby Sztab Generalny WP. Skuteczne spełnianie przez Sztab Generalny funkcji planistycznej o perspektywie strategicznej, wieloletniej, jest możliwe tylko po uprzednim wyłączeniu z jego zadań spraw bieżącego dowodzenia siłami zbrojnymi w imieniu ministra obrony narodowej. Zmiana roli Sztabu Generalnego musi oznaczać także przesunięcie części jego struktur do pozostałych dwóch organów strategicznych.

Drugą centralną instytucją powinno być Dowództwo Sił Zbrojnych – odpowiedzialne za bieżące, codzienne dowodzenie całością sił zbrojnych w imieniu MON i ich przygotowanie do wydzielenia w podporządkowanie dowódcy operacyjnemu (narodowemu lub bezpośrednio sojuszniczemu) w razie kryzysu i wojny, a także za ich wszechstronne wsparcie w toku operacji. Dowództwo to powinno powstać przede wszystkim poprzez zintegrowanie obecnych trzech dowództw rodzajów sił zbrojnych (wojsk lądowych, sił powietrznych i marynarki wojennej) oraz pozaplanistycznych struktur SG.

Trzecim strategicznym organem dowodzenia byłoby Naczelne Dowództwo Operacyjne (połączone, wspólne, zintegrowane) – utworzone na bazie dotychczasowego Dowództwa Operacyjnego oraz komórek zajmujących się planowaniem operacyjnym i dowodzeniem operacyjnym w Sztabie Generalnym i dowództwach RSZ. Naczelne Dowództwo Operacyjne (jako organ konstytucyjnego Naczelnego Dowódcy powoływanego na czas wojny) – odpowiadać powinno za całość planowania użycia i działania sił zbrojnych oraz za dowodzenie wydzielonymi zgrupowaniami w operacjach kryzysowych i wojennych (odpowiednik Strategicznego Dowództwa Operacyjnego NATO w Mons). Dowódca operacyjny powinien być jednocześnie zawczasu, już w momencie mianowania, wskazany przez Prezydenta jako osoba przewidywana do powołania, w razie wojny, na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych RP.

Doprowadzić do takiej docelowej struktury można poprzez stosowne znowelizowanie ustawy o urzędzie MON, a konkretnie art. 8. mówiącego o zakresie działania szefa SG WP, gdzie należałoby też dodać odpowiednie zapisy o Dowódcy Sił Zbrojnych i Dowódcy Operacyjnym. Ponieważ Konstytucja wśród stanowisk wojskowych wymienia literalnie szefa Sztabu Generalnego oraz dowódców RSZ, dylemat dowodzenia całością sił zbrojnych w czasie pokoju można byłoby rozwiązać w ten sposób, że funkcja dowódcy sił zbrojnych byłaby powierzana rotacyjnie dowódcom kolejnych RSZ (do czasu nowelizacji Konstytucji).

Z dowódcą operacyjnym nie ma problemu konstytucyjnego, jeśli założymy, że stawałby się on Naczelnym Dowódcą SZ w czasie wojny. Ustawowo można ustalić, że już w czasie pokoju Prezydent, na wniosek Premiera, wskazuje właśnie dowódcę operacyjnego, jako osobę przewidywaną do mianowania, w razie zaistnienia takiej konieczności, na Naczelnego Dowódcę SZ. Nawiasem mówiąc jest to rozwiązanie w pełni logiczne i praktycznie wręcz niezbędne, aby zapewnić możliwość przygotowywania się zawczasu do pełnienie funkcji Naczelnego Dowódcy. Warto w tym miejscu zauważyć, że w razie nowelizacji Konstytucji należałoby w ogóle usunąć z niej tak szczegółowe ustalenia organizacyjne w odniesieniu do sił zbrojnych.

Pilnym zadaniem jest przygotowanie wytycznych Rady Ministrów do planowania i programowania bezpieczeństwa narodowego na lata 2007 – 2012, w których należałoby uwzględnić nakaz przygotowania projektu programu przejścia na armię o zaciągu ochotniczym (zawodową i kontraktową) oraz długofalowej wyprzedzającej strategii modernizacyjnej, z uwzględnieniem stabilnych nakładów finansowych w wieloletniej perspektywie. Prawny wyraz powinno to znaleźć w ustawie o profesjonalizacji sił zbrojnych, wraz z projektem stosownego programu ich rozwoju.

W pracach nad tymi dokumentami należałoby uwzględnić następujące główne założenia:



    • zawiesić obowiązek służby wojskowej, z zapewnieniem obywatelom możliwości ochotniczego spełniania powszechnego obowiązku obrony w innych formach;

    • priorytetem w kształtowaniu modelu sił zbrojnych uczynić narodowe interesy i wymagania operacyjne wynikające z narodowych potrzeb bezpieczeństwa, z uwzględnieniem jednocześnie niezbędnej interoperacyjności ze strukturami sojuszniczymi;

    • uwzględniać potrzebę zapewnienia zdolności sił zbrojnych do realizacji samodzielnie i wspólnie z sojusznikami oraz koalicjantami zadań: prewencyjnych i stabilizacyjnych w czasie pokoju, międzynarodowych i krajowych zadań kryzysowych oraz zadań wojennych;

    • w programowaniu rozwoju sił zbrojnych wdrożyć podejście jakościowe, traktując wielkość armii zawodowej jako końcowy rezultat analizy wymagań jakościowych, czyli potrzebnych zdolności operacyjnych, a w modernizacji technicznej kierować się strategią przeskoku generacyjnego;

    • w strukturze organizacyjnej wojsk lądowych wzmocnić bataliony jako podstawowe samodzielne oddziały taktyczne oraz brygady jako związki taktyczne. Rozwiązać dowództwa okręgów wojskowych, korpusów oraz dywizji, podporządkowując w bieżącej (pokojowej) służbie brygady bezpośrednio Dowództwu SZ. Kompetencje dowództw okręgów wojskowych przekazać, wraz z częścią etatów, wzmocnionym wojewódzkim sztabom wojskowym oraz częściowo Dowództwu SZ;

    • w łańcuchu dowodzenia operacyjnego (kryzysowego i wojennego) dowództwa korpusu i dywizji zastąpić kilkoma mobilnymi, połączonymi operacyjnymi dowództwami zadaniowymi, podległymi Naczelnemu Dowództwu Operacyjnemu. Dowództwu temu podporządkować także istniejące już centra operacji powietrznych, morskich i specjalnych;

    • wojska obrony terytorialnej zastąpić systemem bezpieczeństwa terytorialnego – czyli powszechnego przygotowania kryzysowego i obronnego struktur cywilnych i obywateli na szczeblach lokalnych, w tym zapewniając możliwość podtrzymywania podstawowej kondycji rezerw kadrowych na potrzeby zintegrowanego bezpieczeństwa cywilno-wojskowego;

    • wprowadzić ustawowy zakaz podejmowania się przez żołnierzy funkcji tajnych współpracowników służ specjalnych oraz zakaz werbowania tajnych współpracowników wśród żołnierzy przez polskie służby specjalne;

    • zreformować i skonsolidować szkolnictwo wojskowe, integrując go z narodowym systemem edukacji. Po przekształceniu AON (na mocy decyzji Prezydenta i Rady Ministrów) w ponadresortową Akademię Bezpieczeństwa Narodowego w resorcie utworzyć jedną Akademię Wojskową na bazie WAT.

W sumie istnieje pilna konieczność reformy systemu kierowania i dowodzenia siłami zbrojnymi, która determinuje rozpoczęcie jakościowych zmian w całym wojsku, w tym wdrożenie procesu przechodzenia na armię zawodową. Towarzyszyć temu winno zintensyfikowanie przygotowań wszystkich lokalnych struktur cywilnych i obywateli do działania w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Oznaczać to powinno także przekształcenie dotychczasowej koncepcji obrony terytorialnej w szerszą koncepcję powszechnego bezpieczeństwa terytorialnego.

W podsumowaniu tego rozdziału warto podkreślić, że zapewnienie bezpieczeństwa to jedna z najbardziej podstawowych funkcji państwa. Władze państwa muszą zatem poświęcać jej szczególną uwagę. Biorąc pod uwagę niezadowalający dzisiejszy stan rzeczy w tym zakresie za najważniejsze trzy zasady budowy systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej na progu XXI wieku uznać należy: 1) integrację (konsolidację) systemu kierowania, 2) profesjonalizację wyspecjalizowanych sił bezpieczeństwa (w szczególności sił zbrojnych) oraz 3) powszechność przygotowań pozostałych publicznych i niepublicznych struktur państwa oraz obywateli.

ZAKOŃCZENIE

1   2   3   4   5


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna