Grzegorz Krysztofiuk Perspektywy współpracy sądowej w sprawach karnych w Unii Europejskiej



Pobieranie 100.71 Kb.
Data10.05.2016
Rozmiar100.71 Kb.

Perspektywy współpracy sądowej w sprawach karnych…

Grzegorz Krysztofiuk

Perspektywy współpracy sądowej w sprawach karnych w Unii Europejskiej

Streszczenie

Artykuł jest poświęcony analizie stopnia realizacji zadań sformułowanych w Programie sztokholmskim w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Autor skoncentrował się na omówieniu sukcesów i porażek w realizacji, przyjętych w 2009 r., założeń. Ponadto Autor wskazał cele i zadania, jakie powinny się znaleźć w nowym, obecnie przygotowywanym, programie wieloletnim dla Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Program ten zastąpi Program sztokholmski i wyznaczy nowe zadania na lata 2015–2020.

Wstęp

Nazwa „Program sztokholmski” nadal niewiele mówi praktykom procesu karnego. Dzieje się tak pomimo bliskiego już upływu 5-letniego okresu objętego tym programem. Ten trzeci już wieloletni program dla Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (dalej PWBiS) zapewne podzieli los swoich poprzedników1. Nie znajdzie miejsca w powszechnej świadomości praktyków i popadnie w zapomnienie. Taki los spotkał poprzednie pogramy, w tym Program z Tampere, który zapoczątkował budowę PWBiS i miał fundamentalne znaczenie dla rozwoju tej dziedziny współpracy. Obecnie trwają prace nad czwartym już programem rozwoju, czyli strategicznymi wytycznymi planowania prawodawczego i operacyjnego. Program ma wejść w życie jednocześnie z ważnymi zmianami w funkcjonowaniu Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości2. Nie będą to tak przełomowe zmiany jak wejście w życie Traktatu z Amsterdamu3 lub Traktatu z Lizbony4. Mogą one jednak w istotny sposób zmienić oblicze PWBiS. W różnych miejscach i na wielu forach toczy się obecnie dyskusja nad priorytetami i zadaniami, które powinny znaleźć się w nowym programie. Przed udzieleniem odpowiedzi na to pytanie należy jednak podjąć się próby podsumowania dorobku Programu sztokholmskiego. W niniejszym artykule ograniczono się do analizy tego zagadnienia wyłącznie w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych.

Założenia Programu sztokholmskiego

Na posiedzeniu w dniach 10–11 grudnia 2009 r. Rada Europejska przyjęła dokument pod nazwą „Program sztokholmski – otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli”5. W dokumencie tym zostały określone priorytety i zadania dla całej Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości na lata 2010–2014. Program został przyjęty i jest wdrażany po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Traktat ten wprowadził przełomowe zmiany w całej przestrzeni poprzez zlikwidowanie dawnego III filara UE i zastosowanie metody wspólnotowej6. Priorytety i zadania dotyczące współpracy sądowej w sprawach karnych zostały podzielone w Programie sztokholmskim pomiędzy trzy priorytety polityczne: „Promowanie praw obywatelskich: Europa praw”, „Ułatwienie życia obywatelom: Europa prawa i sprawiedliwości” oraz „Europę, która chroni”7.

W ramach pierwszego z tych priorytetów Rada Europejska wskazała zadania w zakresie praw jednostki w postępowaniu karnym. Rada Europejska wezwała w nim Komisję do przedstawienia wniosków przewidzianych w harmonogramie wzmocnienia praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych, który uznała za element Programu8. Nadto, w Programie znalazło się wezwanie Komisji do przeanalizowania dalszych elementów minimalnych praw procesowych osób podejrzanych i oskarżonych, takich jak domniemanie niewinności, oraz oszacowanie, czy wymagają one wspólnych działań w celu propagowania lepszej współpracy. Inny punkt tego priorytetu dotyczy praw ofiar przestępstw, w tym terroryzmu. Rada Europejska zaapelowała w nim do Komisji i państw m.in. o przeanalizowanie możliwości stworzenia kompleksowego instrumentu prawnego dotyczącego tego zagadnienia w miejsce obowiązujących dwóch aktów9.

Priorytet „Europa prawa i sprawiedliwości” stanowi główne miejsce, w którym Rada Europejska określiła zadania UE w dziedzinie współpracy sądowej. Opis priorytetu rozpoczyna się od przypomnienia dwóch filarów współpracy, tj. zasady wzajemnego uznawania oraz niezbędnego zbliżenia przepisów prawnych, co w pełni koresponduje z postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu UE (dalej TFUE) dotyczącymi tej współpracy (art. 67 ust. 3 i art. 82 ust. 1). Rada Europejska wskazała cztery podstawowe kierunki działalności UE w odniesieniu do współdziałania w sprawach karnych:

  • dalsze wdrażanie wzajemnego uznawania,

  • wzmacnianie wzajemnego zaufania,

  • opracowanie podstawowych, wspólnych zasad minimalnych,

  • zwiększenie obecności Unii na arenie międzynarodowej w dziedzinie prawa.

Dalsze wdrażanie zasady wzajemnego uznawania miało zostać zintensyfikowane i oparte na bardziej przyjaznych dla użytkowników instrumentach. Proces ten miał zostać skoncentrowany na usuwaniu problemów stale pojawiających się we współpracy, takich jak terminy i warunki językowe oraz zasada proporcjonalności. W związku z tym Rada Europejska wezwała Komisję do następujących działań:

  • zaproponowania kompleksowego systemu, który zastąpiłby wszystkie instrumenty istniejące w obszarze dowodów, w tym decyzję ramową w sprawie europejskiego nakazu dowodowego10, obejmującego w miarę możliwości wszystkie rodzaje dowodów, zawierającego ostateczne terminy wdrożenia i ograniczającego w jak największym stopniu podstawy odrzucenia wniosku,

  • zbadania, czy istnieją inne sposoby ułatwienia dopuszczalności dowodów w tym obszarze,

  • zbadania, czy niektóre środki dochodzeniowe mogłyby zostać wykonywane przez organy państwa wnioskującego w powiązaniu i w porozumieniu z organami państwa wykonującego zgodnie z art. 89 TFUE (tj. na terytorium tego państwa),

  • zbadania, czy i jak organy jednego państwa mogłyby szybko uzyskać informacje od prywatnych i publicznych podmiotów innego państwa bez stosowania środków przymusu,

  • przeanalizowania wyników oceny europejskiego nakazu aresztowania i przedstawienia wniosków służących poprawie jego skuteczności i ochrony prawnej osób,

  • przygotowania analizy dotyczącej przeszkód utrudniających transgraniczne egzekwowanie sankcji i decyzji administracyjnych dotyczących wykroczeń drogowych i przedstawienie dalszych inicjatyw w tym zakresie,

  • przeanalizowania wykorzystania utraty praw w państwach członkowskich i zaproponowania Radzie programu działań, w tym wymiany informacji na temat niektórych rodzajów utraty praw.

Rada Europejska wskazała ponadto, że ofiarom lub świadkom narażonym na ryzyko należało zaoferować, skuteczne w całej Unii, środki ochrony. Nadto, Rada Europejska wezwała do skrupulatnego wdrożenia przez państwa członkowskie decyzji Rady 2009/426/WSiSW w sprawie wzmocnienia Eurojustu11. Dopiero ocena realizacji tego instrumentu, zdaniem Rady Europejskiej, może stać się podstawą do dalszych analiz w kierunku nowych możliwości zgodnie z TFUE, w tym do ustanowienia urzędu prokuratora europejskiego. W ramach tego priorytetu Rada Europejska wskazała także środki wzmocnienia wzajemnego zaufania, takie jak: szkolenie sędziów, prokuratorów i innych pracowników wymiaru sprawiedliwości, rozwój sieci kontaktów wyższych urzędników, wzmożenie oceny ex ante i ex post, udoskonalenie narzędzi przeznaczonych dla sędziów i prokuratorów, w tym elektronicznych, oraz opracowanie podręczników.

Ostatni priorytet – „Europa, która chroni” – dotyczy kwestii bezpieczeństwa i nie ma w nim wprost nawiązań do współpracy sądowej w sprawach karnych. Znalazły się w nim jednak zalecenia istotne z punktu widzenia tej współpracy. Rada Europejska wezwała w nim m.in. do szybkiego wdrożenia ECRIS12 oraz zobowiązała Komisję do oceny, czy tworzenie sieci rejestrów karnych umożliwi zapobieganie popełnieniu przestępstw, np. poprzez kontrole dotyczące dostępu do niektórych stanowisk, oraz czy możliwe jest zwiększenie wymiany informacji na temat środków nadzoru. Komisja miała także zaproponować, w uzupełnieniu ECRIS, stworzenie rejestru skazanych w państwach członkowskich obywateli państw trzecich.

Harmonogram wdrażania priorytetów wskazanych w Programie sztokholmskim został przyjęty przez Komisję w dniu 20 kwietnia 2010 r. (dalej plan działań)13.

Ocena wykonania Programu sztokholmskiego

Na wstępie należy zastrzec, że ostateczna ocena realizacji Programu sztokholmskiego będzie możliwa dopiero po upływie okresu nim objętego, tj. w grudniu 2015 r. Niemniej już dziś, po upływie ponad czterech lat jego wdrażania, można pokusić się o dokonanie wstępnych ocen.

Ocenę należy rozpocząć od podkreślenia istotnego postępu osiągniętego w dziedzinie zbliżania praw procesowych podejrzanych i oskarżonych. Harmonizacja tych uprawnień od lat jest wskazywana jako niezbędny warunek wzajemnego zaufania do decyzji sądowych wydawanych w innych państwach członkowskich. W ramach realizacji harmonogramu wzmocnienia praw procesowych podejrzanych i oskarżonych dotychczas przyjęto następujące dyrektywy:

  • 2010/64/UE z dnia 20 października 2010 r. w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym14,

  • 2012/13/UE z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym15,

  • 2013/48/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności16.

Nadto Komisja ogłosiła projekty trzech kolejnych dyrektyw:

  • w sprawie wzmocnienia określonych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie w postępowaniu karnym17,

  • w sprawie gwarancji procesowych dla dzieci będących podejrzanymi lub oskarżonymi w postępowaniu karnym18,

  • w sprawie tymczasowej pomocy prawnej dla podejrzanych lub oskarżonych, którzy zostali pozbawieni wolności, oraz w sprawie pomocy prawnej w ramach postępowania dotyczącego europejskiego nakazu aresztowania19.

W wykonaniu Programu sztokholmskiego została ogłoszona przez Komisję zielona księga poświęcona stosowaniu przepisów UE dotyczących wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w obszarze pozbawienia wolności20. Celem księgi było zbadanie kwestii wpływu problemów związanych z pozbawieniem wolności na wzajemne zaufanie i stosowanie instrumentów wzajemnego uznawania.

Analogicznie do harmonogramu działań dotyczącego praw procesowych podejrzanych i oskarżonych, Rada przyjęła w dniu 10 czerwca 2011 r. rezolucję w sprawie harmonogramu działań na rzecz zwiększania praw i ochrony ofiar, zwłaszcza w postępowaniu karnym21. Rada postanowiła w nim o podjęciu działań, które mają obejmować ustawodawstwo oraz inne środki. W szczególności harmonogram dotyczy: zastąpienia decyzji ramowej Rady 2001/220/WSiSW nową dyrektywą, wydania przez Komisję zalecenia dotyczącego praktycznych metod i sprawdzonych rozwiązań w związku z przyjęciem dyrektywy i ułatwiającego wprowadzanie w życie nowej dyrektywy, weryfikację dyrektywy Rady 2004/80/W, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy istniejące procedury, na podstawie których ofiara może wnioskować o kompensatę, oraz przez zidentyfikowanie pokrzywdzonych o szczególnych potrzebach związanych np. z rodzajem lub okolicznościami przestępstwa.

W ramach realizacji postanowień Programu sztokholmskiego w zakresie praw ofiar przyjęte zostały dwa środki prawne: dyrektywa 2011/99/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie europejskiego nakazu ochrony22 oraz dyrektywa 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiająca normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępująca decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW23.

W dniu 17 lipca 2013 r. Komisja ogłosiła swoje propozycje mające na celu zwiększenie skuteczności w zwalczaniu przestępstw popełnianych na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej. Jedna z tych propozycji w sposób szczególny dotyczy współpracy sądowej. Jest nią projekt rozporządzenia w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust)24. Planowana agencja ma nadal wykonywać zadania powierzone obecnie Eurojust, przy czym będzie funkcjonować niezależnie od Prokuratury Europejskiej, która ma zajmować się ściganiem i oskarżaniem w sprawach o przestępstwa na szkodę interesów finansowych Unii25.

W zakresie wdrażania zasady wzajemnego uznawania orzeczeń, oprócz wspomnianej już dyrektywy dotyczącej europejskiego nakazu ochrony, Rada oraz Parlament Europejski przyjęły dyrektywę 2014/41/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych26.

Wyżej wymienione osiągnięcia wskazują, że realizacja założeń Programu sztokholmskiego ukierunkowana została przede wszystkim na kwestię zbliżenia prawa państw członkowskich w zakresie uprawnień oskarżonych oraz pokrzywdzonych. To wyraźna zmiana w porównaniu z poprzednimi okresami współpracy w sprawach karnych, gdy to skoncentrowano się głównie na ułatwianiu współdziałania pomiędzy organami państw członkowskich. Zmiana ta jednoznacznie zdominowała ostatnie cztery lata, czyniąc priorytet „Promowanie praw obywatelskich: Europa praw” podstawowym obszarem współpracy. W efekcie tego uzyskano znaczący postęp, w szczególności w zakresie wdrażania w życie harmonogramu zbliżania praw podejrzanych i oskarżonych. Większa część zadań przewidzianych w tym harmonogramie przyjęła już postać dyrektyw. Kolejny, ogłoszony przez Komisję, pakiet projektów wykracza nawet poza katalog praw wprost wymienionych w harmonogramie. W szczególności dotyczy to projektu dyrektywy poświęconego niektórym aspektom domniemania niewinności oraz obecności oskarżonego. W tym zakresie przyjęcie dyrektywy nie było wprost przewidziane. Nie można jednak nie zauważyć, że postęp w dziedzinie zbliżania praw oskarżonego ma, póki co, charakter jedynie legislacyjny. Żadna z przyjętych dyrektyw nie została dotychczas wdrożona przez państwa członkowskie. Nadto, należy stwierdzić, iż przyjęte dyrektywy dotyczą tych praw, które nie budziły większych dyskusji i zastrzeżeń ze strony państw członkowskich. Nieprzypadkowo cały proces został rozpoczęty od dyrektywy dotyczącej prawa do tłumaczenia. Jej postanowienia nie wzbudziły bowiem poważniejszych oporów ze strony państw. Ogłoszone przez Komisję projekty dyrektyw dotyczą praw procesowych, których harmonizacja będzie znacznie trudniejsza. W szczególności należy to odnieść do dyrektywy dotyczącej pomocy prawnej, której wdrożenie w życie będzie zapewne związane także z koniecznością poniesienia wydatków finansowych. Projekty te dotyczą fundamentalnych zagadnień procesu karnego (np. domniemania niewinności), co także utrudni proces zbliżenia przepisów. Wypracowanie konsensusu i przyjęcie tych dyrektyw będzie więc procesem znacznie trudniejszym i bardziej długotrwałym z uwagi na większe opory ze strony państw. Pomimo znacznego postępu na drodze do zbliżenia przepisów dotyczących praw podejrzanych i oskarżonych uznać należy, iż główna część pracy w tej dziedzinie jest dopiero przed Unią.

W obszarze praw pokrzywdzonych przyjęty został nowy środek prawny ustanawiający normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar i zastępujący obecnie obowiązującą decyzję ramową. Wdrożenie tego środka nie przyniesie jednak istotnej zmiany w dziedzinie praw pokrzywdzonych z uwagi na to, że postanowienia obu środków (decyzji ramowej i dyrektywy) są do siebie zbliżone. Zmiana ma więc w dużym stopniu charakter jedynie formalny. Istotniejsze może być wdrożenie dyrektywy w sprawie europejskiego nakazu ochrony, która przewiduje stworzenie mechanizmu gwarantującego wzajemne uznawanie przez państwa członkowskie decyzji dotyczących środków ochrony dla ofiar przestępstw. Pamiętać jednak należy, iż w dyrektywie tej przewidziano bardzo długi okres implementacji przez państwa członkowskie. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że dyrektywa nie będzie miała zastosowania do środków przyjmowanych z myślą o ochronie świadków. Te wszystkie okoliczności nie pozwalają obecnie na dokonanie oceny znaczenia tego środka dla praktyki.

O ile w ramach priorytetu dotyczącego Europy praw osiągnięto znaczący postęp (przynajmniej na poziomie legislacyjnym), to w odniesieniu do pozostałych priorytetów należy stwierdzić daleko mniejsze sukcesy. W szczególności dotyczy to wdrażania zasady wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych w sprawach karnych. W analizowanym okresie przyjęto dwie dyrektywy przewidujące dalsze rozszerzenie stosowania tej zasady, przy czym dyrektywa dotycząca europejskiego nakazu dochodzeniowego została ogłoszona dopiero w maju 2014 r. Oba środki wejdą w życie za kilka lat (europejski nakaz dochodzeniowy dopiero w maju 2017 r.). Na największą krytykę zasługuje właśnie długotrwały brak postępu w dziedzinie uzyskiwania i uznawania dowodów, co miałoby najistotniejsze znaczenie dla praktyki. Długotrwałość prac nad dyrektywą dotyczącą europejskiego nakazu dochodzeniowego spowodowała przy tym, że europejski nakaz dowodowy pozostaje instytucją martwą. Komisja nie przedstawiła też żadnej nowej inicjatywy ani analizy dotyczącej rozszerzenia zasady wzajemnego uznawania na nowe kategorie orzeczeń, w tym na, od dawna wskazywane, orzeczenia o utracie praw. Zaniechano także przeprowadzenia analiz i zgłoszenia inicjatyw, które miałyby na celu usunięcie praktycznych trudności w stosowaniu już przyjętych środków wzajemnego uznawania. Cały obszar wzajemnego uznawania został wyraźnie zaniedbany. Komisja i Rada poświęciły mu niewiele uwagi, pomimo że w Programie sztokholmskim przewidziano objęcie wzajemnym uznawaniem wszystkich rodzajów wyroków i orzeczeń sądowych, które zależnie od systemu prawnego mogą mieć charakter karny, a nawet administracyjny. Nie sposób przy tym znaleźć w tym dokumencie podstaw do aż tak daleko posuniętego uprzywilejowania współpracy w dziedzinie zbliżenia praw procesowych. W Programie w sposób prawidłowy rozłożono akcenty, przewidując zadania zarówno w dziedzinie zbliżenia przepisów, jak i współpracy sądowej. Realizacja założeń poszła jednak inną drogą, w której zlekceważono wiele zaleceń wskazanych w priorytecie „Europa prawa i sprawiedliwości”.

Strategiczne wytyczne planowania

Zgodnie z art. 68 TFUE, Rada Europejska określa „strategiczne wytyczne planowania prawodawczego i operacyjnego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. Nowy program wieloletni będzie pierwszym programem, który rzeczywiście zostanie przyjęty na podstawie przytoczonego postanowienia traktatu. Poprzednie programy nie miały szczególnej podstawy traktatowej, mimo to powszechnie akceptowano zasadność ich przyjmowania. W Programie sztokholmskim zostało co prawda zamieszczone odniesienie do art. 68 TFUE, ale uczyniono to dopiero na koniec procesu przygotowywania tego dokumentu. W związku z tym nie sposób przyjąć, aby wskazany program stanowił realizację postanowień art. 68 TFUE27. Podstawa traktatowa będzie więc jednym z wyróżników nowego programu. Rada Europejska sformułuje w nim wytyczne, które mają mieć dwie cechy: charakter strategiczny oraz dotyczyć planowania prawodawczego i operacyjnego. Strategiczny charakter wytycznych ma pozwolić na odróżnienie ich od planu działań, przyjmowanego przez Komisję. Wytyczne mają mieć charakter dosyć ogólny, określać cele, które mają zostać osiągnięte w określonej perspektywie czasowej oraz generalnie wskazywać narzędzia zmierzające do realizacji tych celów. Strategiczne wytyczne nie powinny tym samym zamienić się w zestaw konkretnych działań do podjęcia w najbliższych latach. Muszą mieć charakter bardziej generalny, uwzględniający nie tylko dzisiejszy stan współpracy, ale także przewidujący okoliczności, które mogą wpłynąć na tę współpracę w przyszłości. Można się w tym miejscu odwołać do pojęcia kamieni milowych użytego w Programie z Tampere. Przestrzec jednak należy przed zbytnią ogólnością postanowień programu i nadaniem im charakteru wybitnie politycznego28. Rada Europejska ma przecież przyjąć wytyczne, które pozwolą na planowanie prawodawcze i operacyjne. Wytyczne te mają stać się podstawą do określenia przez Komisję konkretnych działań w postaci nowych inicjatyw prawodawczych i wniosków operacyjnych (art. 17 Traktatu o UE). Zbyt ogólne zarysowanie perspektywy, generalizowanie zadań i unikanie wskazania narzędzi pozostawi zbyt szerokie pole interpretacji dla Komisji. Postanowienia Programu sztokholmskiego są w miarę konkretne, a mimo to Komisja przedstawiła dosyć subiektywną ich interpretację w planie działań. W przypadku przyjęcia bardzo ogólnego nowego programu pole do takich działań będzie jeszcze większe. Pamiętać przy tym należy, iż istnienie specjalnej podstawy prawnej do przyjmowania strategicznych wytycznych w PWBiS ma na celu zapewnienie państwom członkowskim istotnego wpływu na kierunek ewolucji tej dziedziny współpracy. Ma to zostać zapewnione poprzez skład Rady Europejskiej, której członkami są szefowie państw i rządów państw członkowskich. Przyjęcie zbyt ogólnych wytycznych, pozostawiających szerokie pole do interpretacji, uczyni wpływ państw członkowskich dosyć iluzorycznym.

Traktat nie określa perspektywy czasowej, którą ma objąć nowy program. Dotychczas przyjęło się planowanie na okresy pięcioletnie29. Doświadczenia wcześniejszych programów wskazują, iż były to zbyt krótkie przedziały czasu. Z reguły prace nad istotną częścią zadań przewidzianych w danym programie były kończone dopiero w następnym okresie pięcioletnim. Machina stanowienia prawa w UE, zwłaszcza po rozszerzeniu udziału w niej Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych, jest zbyt wolna, aby zachować dotychczasową perspektywę czasową. W związku z tym za zasadną należy uznać propozycję wydłużenia okresu planowania strategicznego na okres 7 lat30, pod warunkiem jednak wprowadzenia okresowych przeglądów realizacji wytycznych (a przynajmniej jednego w połowie okresu31).

W podstawie traktatowej nie wskazano wprost adresata strategicznych wytycznych. Z pewnością jest nim Komisja, na której spoczywać będzie główna odpowiedzialność za wdrożenie w życie zaleceń Rady Europejskiej. W trakcie opracowywania programu należy jednak pamiętać, że wytyczne powinny zostać skierowane głównie do praktyków procesu karnego w państwach członkowskich oraz w instytucjach unijnych zajmujących się współpracą sądową. Cele, zadania i narzędzia powinny w związku z tym zostać tak opisane w wytycznych, aby były zrozumiałe i przekonujące dla praktyków, także tych, którzy dotychczas mieli niewiele wspólnego ze współpracą sądową. Dokument ten powinien trafić do każdego sędziego, prokuratora, policjanta, funkcjonariusza innych służb, adwokata, radcy prawnego uczestniczącego w postępowaniach karnych. Nie może to być dokument zrozumiały głównie dla specjalistów zajmujących się prawem współpracy sądowej. Nie powinien mieć też charakteru zbyt generalnego, bo nie będzie miał mocy przekonywania praktyków. W ramach dyskusji dotyczącej nowego programu sformułowano postulat skierowania go głównie do ogółu obywateli Unii. Postulat tak szerokiego określenia kręgu adresatów ma na celu zapewnienie jak najszerszego odbioru wytycznych, które dotyczą przecież wrażliwych i istotnych dla każdego obywatela sfer bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Dlatego też nowy program powinien zostać napisany w sposób zwięzły, prosty i konkretny32. Podzielając postulaty konkretności i zwięzłości dyskutowanego dokumentu, nie sposób uznać, aby wytyczne opisane w najprostszy nawet sposób spotkały się z zainteresowaniem szerszych rzesz odbiorców. Obecnie nawet wśród praktyków takie zainteresowanie nie jest zbyt duże. W związku z tym należy skierować strategiczne wytyczne głównie do praktyków procesu karnego, a ogółowi obywateli UE przybliżać je dzięki odpowiedniej polityce informacyjnej.

Przy opracowywaniu następnego programu wieloletniego należy uwzględnić nową sytuację prawną, w jaką wejdzie współpraca sądowa w sprawach karnych w grudniu 2014 r. W tej dacie skończy się okres przejściowy przewidziany w Traktacie z Lizbony. Zgodnie z Protokołem w sprawie postanowień przejściowych, dołączonym do Traktatu z Lizbony, przez maksymalnie pięć lat od wejścia w życie traktatu, Trybunałowi Sprawiedliwości UE przysługuje wyłącznie kompetencja określona w dawnym art. 35 TUE w stosunku do aktów przyjętych do tego momentu w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych. Identyczne zasady mają zastosowanie w odniesieniu do uprawnienia Komisji do wniesienia skargi na państwo członkowskie. Po tej dacie trybunał uzyska pełną kompetencję do orzekania w trybie prejudycjalnym w sprawie ważności i wykładni aktów prawych dotyczących współpracy sądowej oraz do orzekania w sprawie innych skarg, wnoszonych przez Komisję, państwa członkowskie, osoby fizyczne lub prawne. Po upływie okresu przejściowego Komisji oraz państwom członkowskim będzie przysługiwało uprawnienie do wniesienia skargi na państwo członkowskie, które nie wypełni obowiązku w zakresie wdrożenia prawa europejskiego do swojego porządku prawnego lub będzie to czynić w sposób nieprawidłowy. Oba te narzędzia mogą okazać się przełomowe dla współpracy sądowej, zwłaszcza w zakresie implementacji przyjętych dotychczas decyzji ramowych i dyrektyw przez państwa członkowskie. Proces implementacji to pięta achillesowa tej dziedziny współpracy. Dlatego przy projektowaniu nowych wytycznych powinny zostać uwzględnione nowe, skuteczne środki poprawy w tym zakresie.

W związku z wejściem w życie ostatnich zmian przewidzianych w Traktacie z Lizbony dalszemu wzmocnieniu ulegnie pozycja Komisji w PWBiS. W okresie wdrażania w życie Programu sztokholmskiego rosnące znaczenie tego organu spowodowało wzrost napięcia pomiędzy Radą, reprezentującą interesy państw członkowskich, a Komisją – organem strzegącym wspólnotowego podejścia do zagadnień przestrzeni. Państwa członkowskie dążyły do zachowania swojego wpływu, który uzyskały w okresie międzyrządowego charakteru przestrzeni. Komisja zaś starała się uzyskać pozycję podobną do tej, jaką posiada w innych dziedzinach współpracy33. Dlatego też w planie działań Komisja przedstawiła autorską interpretację priorytetów przewidzianych w Programie sztokholmskim, a w czasie jego realizacji nastąpiło dalsze odejście od wskazanych w nim zadań. Powyższa rywalizacja przyniosła utratę znaczenia Programu sztokholmskiego. Dokument ten nie uzyskał już takiej rangi, co poprzednie programy wieloletnie. Proces ten zapewne będzie postępował w nowym okresie programowania z uwagi na dalsze zmiany w kierunku uwspólnotowienia PWBiS. Należy mieć ten proces na uwadze w trakcie prac nad nowym programem, podobnie jak rosnący wpływ Parlamentu Europejskiego na proces programowania przestrzeni. Cały czas należy także przypominać o wpływie Karty praw podstawowych Unii na PWBiS. Nowy program musi w pełnym zakresie uwzględniać prawa i zasady zagwarantowane w karcie, w tym zasadę proporcjonalności.

Perspektywy współpracy

W dniu 11 marca 2014 r. Komisja ogłosiła własny komunikat dotyczący agendy do 2020 r.34. W komunikacie tym, jako trzy główne priorytety polityczne, uznano zwiększanie zaufania, mobilności i wzrostu w Unii. Dla osiągnięcia tych celów polityka UE w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości powinna koncentrować się w nadchodzących latach na konsolidacji dotychczasowych osiągnięć oraz, w stosownych przypadkach, na kodyfikacji prawa i praktyk UE oraz uzupełnianiu istniejących ram nowymi inicjatywami. W zakresie konsolidacji Unia powinna skoncentrować się na zapewnieniu skutecznego stosowania postanowień Karty praw podstawowych i prawa wtórnego odnoszącego się do poszczególnych praw, takiego jak przepisy dotyczące prawa do rzetelnego procesu sądowego. Zadaniem Unii powinno stać się zapewnienie istnienia skutecznych środków odwoławczych w przypadku naruszenia prawa Unii, a także promowanie takich mechanizmów rozwiązywania sporów jak mediacja. Nadto, w ramach konsolidacji, Unia winna skoncentrować się na szkoleniu personelu sądowego i prawników praktyków w zakresie prawa europejskiego oraz lepszym wykorzystaniu narzędzi e-sprawiedliwości. Praktycy w całej Europie muszą prowadzić współpracę w zakresie opracowywania szybkiego i bezpiecznego sposobu wymiany informacji oraz pozyskiwania wsparcia ze strony swoich odpowiedników. Należy wzmocnić istniejące mechanizmy i sieci w sprawach karnych, takie jak europejskie sieci sądowe, i w pełni wykorzystywać ich potencjał, również on-line. Eurojust musi, zdaniem Komisji, w pełni wywiązywać się z powierzonej mu roli, bowiem nawet po powołaniu Prokuratury Europejskiej będzie odgrywał kluczową rolę w odniesieniu do innych rodzajów przestępstw międzynarodowych. Dlatego też konieczne będzie dalsze zwiększanie efektywności jego działania. W ramach kodyfikacji Komisja poddaje pod rozwagę skodyfikowanie praw procesowych w sprawach karnych w ramach jednego instrumentu, aby zapewnić dalszą poprawę w zakresie równych szans i zwiększyć spójność ochrony praw podejrzanych. W końcu w ramach uzupełnienia Komisja proponuje podjęcie szeregu inicjatyw uzupełniających polegających na wzmacnianiu mechanizmu wzajemnego uznawania w oparciu o dotychczasowe działania podejmowane w obszarze uznawania kar pieniężnych, nakazów konfiskaty i pozbawienia praw oraz ułatwieniu ofiarom uzyskania odszkodowania, w szczególności od sprawcy czynu.

Stanowisko w odniesieniu do perspektyw dla PWBiS zajął także Parlament Europejski35. W ogłoszonym stanowisku uznano, że priorytetem okresu posztokholmskiego powinno być dalsze harmonizowanie uprawnień osób oskarżonych, w tym rozważenie objęcia tym procesem dodatkowych praw, spoza harmonogramu zbliżania praw podejrzanych i oskarżonych. Parlament Europejski wezwał także do dyskusji dotyczącej ochrony świadków oraz osób zawiadamiających o popełnieniu przestępstwa. W stanowisku zamieszczono nadto wezwanie pod adresem Komisji do rozważenia zasadności przyjęcia środka prawnego przewidującego wspólne standardy dotyczące tymczasowego aresztowania. Parlament Europejski wskazał również, że wzajemne zaufanie może być pogłębione nie tylko dzięki harmonizacji uprawnień procesowych, ale także poprzez przyjęcie środków poprawiających prawidłowe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, w tym traktowanie więźniów w państwach członkowskich.

Biorąc pod uwagę stanowiska Komisji oraz Parlamentu Europejskiego, należy podkreślić zasadność skoncentrowania się na budowie podstaw do wzajemnego zaufania. Podejmowane w tym celu od kilku lat wysiłki nadal nie przynoszą wystarczających efektów. Bez zaś rzeczywistego zaufania do systemów wymierzania sprawiedliwości w sprawach karnych w innych państwach członkowskich nie ma szans na prawidłowe funkcjonowanie zasady wzajemnego uznawania orzeczeń. Zaufanie to powinno być budowane przede wszystkim wśród praktyków procesu karnego. Dlatego słusznie podkreśla się znaczenie, już stosowanych, narzędzi budowania wzajemnego zaufania, takich jak: szkolenia praktyków, wzmocnienie sieci kontaktów między nimi, udoskonalanie narzędzi. Głównym narzędziem budowy wzajemnego uznawania powoli staje się zbliżenie przepisów procesowych państw członkowskich. Zbliżenie to, polegające na ustaleniu wspólnych, najniższych standardów, ma pozwolić na ograniczenie obaw praktyków co do prawa obowiązującego w innych państwach oraz praktyki jego stosowania. Często bowiem to nie samo prawo, ale praktyka funkcjonowania systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w innych państwach budzi największe wątpliwości. Zastrzeżenia te są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, np. co do wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Jeśli dane państwo członkowskie nie radzi sobie np. z zapewnieniem godziwych warunków osobom osadzonym lub też ma problemy ze zbyt częstym stosowaniem tymczasowego aresztowania, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, to niezależnie od obowiązującego w tym państwie prawa wydawane w nim orzeczenia nie będą obdarzane zaufaniem. Dlatego też słusznie zauważył Parlament Europejski, że dla zbudowania wzajemnego zaufania nie wystarczą ani narzędzia skierowane do praktyków, ani nawet zbliżenie przepisów proceduralnych. Konieczna jest nadto pomoc w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania systemów wymiaru sprawiedliwości w poszczególnych państwach członkowskich. Tylko prawidłowo działający system, w którym w rozsądnym terminie wydaje się orzeczenia, a środki przymusu stosowane są w wyjątkowych przypadkach, wzbudzi zaufanie do swoich decyzji. Tylko system, w którym orzeczone kary wykonywane są niezwłocznie, a więźniowie mogą liczyć na godne traktowanie, nie będzie rodził wątpliwości w procesie wzajemnego uznawania decyzji. Zbudowanie systemów spełniających te kryteria to zadanie przede wszystkim państw członkowskich. Pomoc Unii w tej dziedzinie będzie jednak bezcenna. Unia może w istotny sposób pomóc państwom w rozwiązaniu ich problemów poprzez wsparcie finansowe, promowanie dobrych przykładów, ocenę obowiązujących rozwiązań36. Unia nie przejmie od państw odpowiedzialności za funkcjonowanie systemów, ale bez jej udziału poprawa obecnej sytuacji może być w wielu państwach bardzo trudna. Budowa efektywnych systemów wymierzania sprawiedliwości w sprawach karnych powinna tym samym stać się podstawowym narzędziem wzmacniania wzajemnego zaufania w najbliższych latach. Zaznaczyć przy tym należy, iż budowa takich systemów będzie przyczyniała się także do wzrostu gospodarczego w państwach członkowskich, co podkreśla Komisja w swoim komunikacie.

Proces zbliżania przepisów proceduralnych jest obecnie ograniczony do uprawnień pokrzywdzonych i podejrzanych. Na proces ten należy patrzeć przede wszystkim jako na narzędzie budowy wzajemnego zaufania umożliwiającego wzajemne uznawanie. Dzięki zbliżeniu przepisów ułatwiona zostanie także mobilność, na którą wskazała Komisja w swoim komunikacie. Obywatel korzystający ze swobody przemieszczenia będzie bowiem pewien, że niezależnie od państwa członkowskiego swojego pobytu będzie mu przysługiwał katalog uprawnień wspólnych dla wszystkich państw. W związku z tym za oczywistość należy uznać kontynuowanie w najbliższych latach rozpoczętych prac nad zbliżeniem przepisów dotyczących praw oskarżonych. Proces ten jest daleki od zakończenia. Już teraz należy jednak rozważyć granice tego procesu, który, co warto stale przypominać, nie ma na celu stworzenia wspólnej procedury karnej dla państw członkowskich, ale ma ułatwić współpracę sądową. Przedstawione przez Komisję projekty dyrektyw dotyczą podstawowych uprawnień oskarżonych, takich jak: domniemanie niewinności, prawo do udziału w rozprawie, pomoc prawna. Przyjęcie i wdrożenie tych środków w połączeniu z wdrożeniem już przyjętych dyrektyw oznaczać będzie, że procesowi harmonizacji poddane zostaną wszystkie, najważniejsze prawa procesowe oskarżonych. Nie wydaje się, aby istniała konieczność dalszego kontynuowania tego procesu, chyba że praktyka stosowania instrumentów wzajemnego uznawania wykaże zasadność kolejnych prac. W przyszłym programie należy tym samym umieścić obowiązek zakończenia prac nad zbliżeniem przepisów dotyczących tylko tych uprawnień, które zostały wskazane w harmonogramie z 2009 r. oraz projektach ogłoszonych przez Komisję z możliwością poszerzenia tego katalogu tylko w razie potwierdzenia w praktyce takiej konieczności.

Ze zbliżaniem uprawnień oskarżonych związany jest postulat ustanowienia wspólnych, minimalnych zasad dotyczących stosowania tymczasowego aresztowania, zwłaszcza w postępowaniu poprzedzającym proces sądowy37. Problematyka stosowania tymczasowego aresztowania rzeczywiście często jest podnoszona jako jedna z przeszkód utrudniających wzajemne uznawanie decyzji, zwłaszcza w odniesieniu do europejskiego nakazu aresztowania. Przypadki stosowania izolacyjnego środka zapobiegawczego w sprawach drobnej przestępczości, zbyt długich okresów stosowania tego środka w toku śledztwa, zwłaszcza wobec cudzoziemców, a także złych warunków pobytu osób tymczasowo aresztowanych w zakładach karnych, są podnoszone jako powody uzasadniające odmowę wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Polska jest przykładem państwa członkowskiego, które ma wręcz systemowe problemy z prawidłowym stosowaniem tymczasowego aresztowania, co wielokrotnie znalazło wyraz w orzeczeniach Trybunału ze Strasburga. Stan ten nie buduje zaufania do orzeczeń wydanych w Polsce. Biorąc to pod uwagę należy podzielić zalecenie umieszczenia w nowym programie zadania w zakresie zbliżenia przepisów dotyczących podstaw stosowania tymczasowego aresztowania. Zbliżenie przepisów w tym zakresie usunęłoby jedną z przeszkód w prawidłowym stosowaniu zasady wzajemnego uznawania. Zastrzec przy tym należy, iż harmonizacja w tej dziedzinie powinna skoncentrować się na podstawach stosowania środka zapobiegawczego, a nie obejmować warunków jego wykonywania (np. maksymalnej długości stosowania).

Procesem zbliżenia przepisów należałoby objąć jeszcze jedną grupę przepisów proceduralnych, tj. tych dotyczących dopuszczalności dowodów w procesie karnym. Harmonizacja tej grupy przepisów miałaby podwójne znaczenie. Z jednej strony umożliwiłaby rzeczywiste wprowadzenie w życie zasady wzajemnego uznawania w odniesieniu do dowodów. Z drugiej wzmocniłaby uprawnienia pokrzywdzonych i oskarżonych w procesie karnym. Harmonizacja prawa w tej dziedzinie będzie wyjątkowo trudnym procesem z uwagi na istotne różnice zachodzące pomiędzy państwami członkowskimi. Warto w związku z tym zapisać w nowym programie przynajmniej rozpoczęcie prac w tym zakresie.

Zadania w zakresie zbliżenia prawa państw członkowskich z pewnością zdominują nowy okres rozwoju współpracy sądowej państw członkowskich. Nie należy jednak traktować tego zadania jako absolutnego priorytetu, jak chce tego Parlament Europejski. Współpraca sądowa opiera się bowiem na dwóch filarach. Oprócz zbliżenia przepisów jest nim wzajemne uznawanie orzeczeń. Utraciło ono nieco swojego blasku i atrakcyjności w ostatnich latach, co nie oznacza jednak, że w tym zakresie nie ma zadań do wykonania. Słusznie przy tym zauważa Komisja, że będzie to okres, który przebiegnie pod hasłem konsolidacji.

Pierwszym zadaniem w odniesieniu do zasady wzajemnego uznawania powinien być monitoring wdrożenia przyjętych dotychczas instrumentów38. Zadanie to zostało podkreślone w Programie sztokholmskim, ale pozostaje cały czas aktualne. Owa aktualność wynika przede wszystkim z opóźnień w implementacji wielu z przyjętych środków w większości państw członkowskich39. Należy przypomnieć także o nowych uprawnieniach Trybunału Sprawiedliwości i Komisji. Szczególnie ten ostatni organ musi wzmocnić swoje zaangażowanie w obszarze monitorowania procesu implementacji. Monitoring nie może jednak koncentrować się, jak często ma to miejsce obecnie, na samych przepisach przyjętych w państwach członkowskich. W zdecydowanie większym zakresie należy uwzględnić badanie praktyki stosowania tych przepisów, co z kolei wymaga większego zaangażowania w proces oceny praktyków. Komisja uzyska prawo do zaskarżania państw naruszających obowiązek implementacji. Będzie to realne narzędzie nacisku na państwa członkowskie, jednak bez zwiększenia zaangażowania w badanie praktyki stosowania instrumentów wzajemnego uznawania narzędzie to nie spełni swojej roli.

W przyszłym programie winno się znaleźć, po raz kolejny zresztą, zalecenie zakończenia procesu wdrożenia zasady wzajemnego uznawania poprzez objęcie nią wszystkich, istotnych kategorii orzeczeń w sprawach karnych. Postulat ten dotyczy przede wszystkim dowodów40. Brak efektywnych mechanizmów ich wzajemnego uznawania jeszcze przez długi czas stanowić będzie podstawową lukę w systemie stosowania zasady. Unia od lat nie może jednak sobie skutecznie poradzić z tym problemem, pomimo że objęcie zasadą wzajemnego uznawania dowodów stanowiłoby prawdziwe ułatwienie we współpracy sądowej. Od lat postuluje się także objęcie zasadą wzajemnego uznawania orzeczeń dotyczących pozbawienia niektórych praw, np. praw do pracy z dziećmi. Od lat też nic się w tym zakresie nie dzieje. Niewiele również zrobiono, aby zrealizować zalecenie Programu sztokholmskiego dotyczące wprowadzenia ułatwień w stosowaniu środków wzajemnego uznawania. W związku z tym należy zaapelować o ponowne zobowiązanie Komisji do pochylenia się nad tym problemem, w szczególności do dokonania przeglądu dotychczas przyjętych decyzji ramowych i dyrektyw w kierunku ograniczenia katalogu podstaw odmowy uznania orzeczenia, wprowadzenia wspólnego katalogu podstaw odmowy dla wszystkich środków, kwestii językowych i sposobów przekazywania dokumentów, aktualizacji wzorów. Część tych środków jest stosowana wystarczająco długo, aby zbadać potrzebę ich poprawienia w czysto praktycznym aspekcie. Podobnie należy dokonać przeglądu przyjętych instrumentów pod kątem możliwości lepszego zagwarantowania w nich prawa do obrony oraz możliwości skutecznego zaskarżania przypadków nadużyć przy stosowaniu tych instrumentów41.

Nadal brakuje rzeczowej analizy zmian w funkcjonowaniu Eurojustu wprowadzonych decyzją Rady 2009/426/WSiSW w sprawie wzmocnienia Eurojustu. Zgodnie z Programem sztokholmskim, analiza ta miała stać się podstawą do podjęcia decyzji co do ustanowienia Prokuratury Europejskiej. Tak się jednak nie stało. Bez przeprowadzenia tej analizy Komisja zaproponowała utworzenie Prokuratury Europejskiej i przekształcenie Eurojustu w agencję. W związku z tym w nowym programie należy powrócić do zalecenia przeprowadzenia analizy skuteczności wprowadzonych zmian, także pod kątem zasadności wykorzystania możliwości przewidzianych w art. 85 ust. 1 TFUE. Przepis ten pozwala na poszerzenie obecnych kompetencji Eurojustu m.in. o wszczynanie śledztwa karnego.

Na zakończenie należy stwierdzić, że w okresie realizacji Programu sztokholmskiego całkowicie zlekceważono wymiar zewnętrzny współpracy sądowej, tj. współdziałania z państwami spoza Unii. Należy postulować zwiększenie aktywności w tej dziedzinie poprzez zbadanie możliwości zawarcia umów ułatwiających współpracę sądową, w tym ekstradycję, przede wszystkim z bliskimi sąsiadami UE.

Podsumowanie

Przyszły program wieloletni w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych nie będzie miał charakteru przełomowego. Ta dziedzina Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości nie potrzebuje zresztą przełomu, lecz kontynuacji (konsolidacji) rozpoczętych prac. Nowy program nie zostanie też przyjęty w przełomowym dla współpracy momencie, jak miało to miejsce w przypadku poprzednich dokumentów. Nie należy jednak nie doceniać zmian, jakie nastąpią wraz z upływem okresu przejściowego. Nowe uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości i Komisji w istotny sposób wpłyną na współpracę sądową. Zapewne staną się skutecznymi narzędziami walki z najsłabszą jej stroną, tj. z nieterminowym wdrażaniem przyjętych instrumentów oraz z niskim poziomem procesu implementacji. W nowym okresie rozwoju współpracy należy jednak powrócić do równego rozłożenia akcentów pomiędzy jej dwa filary – wzajemne uznawanie i zbliżenie przepisów państw członkowskich. Zlekceważenie jednego z nich – wzajemnego uznawania w okresie realizacji Programu sztokholmskiego – jest nie tylko sprzeczne z jego założeniami, ale nadto doprowadziło do pominięcia wielu zawartych w nim zaleceń. W związku z tym spora część zadań sformułowanych w tym dokumencie pozostała jedynie na papierze. Wiele z nich nadal jest aktualnych, co nie najlepiej świadczy o organach unijnych. Nic bowiem bardziej nie przekona praktyków do nowego programu niż konsekwencja w jego realizacji. Aby tak się stało, konieczne jest zapewnienie szerokiego udziału wszystkich zainteresowanych stron w opracowaniu założeń strategicznych wytycznych. Praktycy, środowiska naukowe, organizacje pozarządowe muszą mieć zapewnioną możliwość przedstawienia swoich propozycji. Postulaty każdego z tych środowisk muszą też zostać poważnie potraktowane. Tylko dzięki temu opracowywane wytyczne będą rzeczywiście strategiczne.



Perspectives for judicial cooperation in criminal matters in the EU

Abstract

This paper analyses the extent to which tasks within the area of judicial cooperation in criminal matters in the European Union are implemented as set out in the Stockholm Programme. Discussed are successes and failures in the implementation of the Stockholm Programme objectives adopted in 2009. Moreover, goals and tasks are identified that should be included in the new multiannual programme regarding the area of freedom, security and justice, which is currently being prepared. The programme is intended to supersede the Stockholm Programme and set new tasks for the period 2015–2020.


1 Pierwszym wieloletnim dokumentem programowym był Program z Tampere ogłoszony w 1999 r. W 2004 r. został przyjęty drugi dokument pod nazwą „Program Haski. Wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej”, Dz. Urz. UE C 53 z dnia 3 marca 2005 r.

2 Rada Europejska zapowiedziała, że określi nowe strategiczne wytyczne na swoim posiedzeniu w czerwcu 2014 r.; por. Konkluzje z posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 24–24 października 2013 r., dostępne na stronie http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/en/ec/139197.pdf. Za bardziej prawdopodobne należy jednak uznać przyjęcie tego dokumentu na grudniowym posiedzeniu Rady Europejskiej w okresie włoskiej prezydencji. Z uwagi na państwo sprawujące prezydencję w drugiej połowie 2014 r. nowe wytyczne mogą nosić nazwę „Program Rzymski”.

3 Traktat o zmianie Traktatu o Unii Europejskiej, traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie i niektórych związanych z nimi aktów, podpisany w dniu 2 października 1997 r., Dz. Urz. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r.

4 Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE C 306 z dnia 17 grudnia 2007 r.

5 Dz. Urz. UE C 115 z dnia 4 maja 2010 r.

6 Szerzej zob. m.in. C. Ladenburger, Police and Criminal Law in the Treaty of Lisbon. A New Dimension for the Community Method, European Constitutional Law Review 2008, nr 4, s. 20 i n.; K. Karsznicki, Traktat Lizboński – nowa szansa na usprawnienie współpracy w obszarze wymiaru sprawiedliwości, Prokuratura i Prawo 2009, nr 11–12, s. 70 i n.; G. Gancarz, Zmiany dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości zawarte w Traktacie z Lizbony, (w:) Traktat z Lizbony – Postanowienia, ocena i implikacje, Biuletyn analiz UKIE 2008, nr 20, s. 166 i n.

7 Priorytety i zadania w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych w Programie haskim były określone w ramach jednego priorytetu – „Wzmocnienie wymiaru sprawiedliwości” (punkt 3.3 „Współpraca sądowa w sprawach karnych”).

8 Por. Rezolucję Rady z dnia 30 listopada 2009 r. dotycząca harmonogramu działań mających na celu wzmocnienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępowaniu karnym, Dz. Urz. UE C 295 z dnia 4 grudnia 2009 r. Harmonogram obejmuje: prawo do tłumaczenia pisemnego i ustnego, informowania o prawach i zarzutach, pomocy prawnej, kontaktu z krewnymi, pracodawcami i władzami konsularnymi oraz szczególnego traktowania osób, które tego wymagają. Przewidziana jest w nim także zielona księga w sprawie tymczasowego aresztowania. Możliwe jest uzupełnienie listy działań.

9 Mowa o decyzji ramowej Rady 2001/220/WSiSW w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym, Dz. Urz. WE L 82 z dnia 22 marca 2001 r. oraz dyrektywie Rady 2004/80/WE odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw, Dz. Urz. UE L 261 z dnia 6 sierpnia 2004 r.

10 Decyzja ramowa Rady 2008/978/WSiSW w sprawie europejskiego nakazu dowodowego, Dz. Urz. UE L 350 z dnia 30 grudnia 2008 r.

11 Decyzja Rady 2009/426/WSiSW w sprawie wzmocnienia Eurojustu i w sprawie zmiany decyzji 2002/187/WSiSW ustanawiającej Eurojust w celu zintensyfikowania walki z poważną przestępczością, Dz. Urz. UE L 138 z dnia 4 czerwca 2009 r.

12 Decyzja ramowa Rady 2009/315/WSiSW w sprawie organizacji wymiany informacji pochodzących z rejestru karnego pomiędzy państwami członkowskimi oraz treści tych informacji, Dz. Urz. UE L 93 z dnia 7 kwietnia 2009 r.

13 Por. Komunikat Komisji „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości dla europejskich obywateli. Plan działań służący realizacji programu sztokholmskiego”, KOM (2010) 171 final.

14 Dz. Urz. UE L 280 z dnia 26 października 2010 r. Termin implementacji dyrektywy minął w październiku 2013 r.

15 Dz. Urz. UE L 142 z dnia 1 czerwca 2012 r. Termin implementacji dyrektywy minie w czerwcu 2014 r.

16 Dz. Urz. UE L 294 z dnia 6 listopada 2013 r. Termin implementacji dyrektywy minie w listopadzie 2016 r.

17 COM (2013) 821 final z dnia 27 listopada 2013 r.

18 COM (2013) 822 final z dnia 27 listopada 2013 r.

19 COM (2013) 824 final z dnia 27 listopada 2013 r.

20 COM (2011) 327 final z dnia 14 czerwca 2011 r.

21 Dz. Urz. UE C 187 z dnia 28 czerwca 2011 r. Wcześniej, bo w dniu 18 maja 2011 r., Komisja ogłosiła komunikat „Wzmacnianie praw ofiar w UE”, COM (2011) 274 final.

22 Dz. Urz. UE L 338 z dnia 21 grudnia 2011 r. Termin implementacji dyrektywy minie w styczniu 2015 r.

23 Dz. Urz. UE L 315 z dnia 14 listopada 2012 r. Termin implementacji dyrektywy minie w listopadzie 2015 r.

24 COM (2013) 535 final. Plan Komisji obejmuje także reformę OLAF oraz przyjęcie dyrektywy w sprawie ochrony interesów finansowych Unii za pomocą prawa karnego, której projekt ogłoszono w dniu 11 lipca 2012 r., COM (2012) 363 final. Por. Komunikat w sprawie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej przez prawo karne i w drodze dochodzeń administracyjnych z dnia 26 maja 2011 r., COM (2011) 293, oraz Komunikat „Lepsza ochrona interesów finansowych Unii: ustanowienie Prokuratury Europejskiej i reforma Eurojustu” z dnia 17 lipca 2013 r., COM (2013) 532 final.

25 COM (2013) 534 final.

26 Dz. Urz. UE L 130 z dnia 1 maja 2014 r.

27 Por. Y. Pascouau, The future of the area of freedom, security and justice. Addressing mobility, protection and effectiveness in the long run. Discussion paper, 23 January 2014, European Policy Center, s. 11, dostępny na stronie http://www.epc.eu/documents/uploads/ pub_ 4092_discussion_paper.pdf.

28 Odmiennie por. Y. Pascouau, ibidem, s. 11–12.

29 Przyjęcie pięcioletnich okresów było uzasadnione długością okresów przejściowych przewidzianych w Traktacie z Amsterdamu i Traktacie z Lizbony w zakresie wejścia w życie niektórych zmian dotyczących PWBiS; por. Y. Pascouau, ibidem, s. 13.

30 Por. Y. Pascouau, ibidem.

31 W odniesieniu do Programu sztokholmskiego zaniechano przeprowadzenia takiego przeglądu, pomimo że jest to przewidziane w tym dokumencie oraz było przedmiotem rezolucji Parlamentu Europejskiego skierowanej do Komisji; szerzej zob. S. Carrera, E. Guild, Does the Stockholm Programme matter?, grudzień 2012 r., s. 1–3, dostępny na stronie http://aei.pitt.edu/ 38964/1/No_51_Carrera_and_Guild_on_Stockholm_Programme[1].pdf.

32 Tak por. Y. Pascouau, ibidem, s. 12.

33 S. Carrera i E. Guild zmiany wprowadzone przez Traktat z Lizbony określili mianem pluralizmu instytucjonalnego i zakończenia wyłącznej własności Rady w zakresie politycznego i legislacyjnego programowania PWBiS; por. tychże, Does the Stockholm Programme…, op. cit., s. 14.

34 Komunikat „Unijny program na rzecz wymiaru sprawiedliwości na 2020 r. – zwiększanie zaufania, mobilności i wzrostu w Unii”, COM (2014) 144 final. Wcześniej Komisja ogłosiła publiczne konsultacje, a także zorganizowała w dniach 21–22 listopada 2013 r. konferencję pod nazwą „Assises de la Justice”; zob. informacje dostępne na stronie http://ec.europa.eu /justice/events/assises–justice–2013/index_en.htm.

35 Por. Report on the mid–term review of the Stockholm Programme, 4 marca 2014 r., s. 10–11, dostępny na stronie http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=–//EP// NONSGML+REPORT+A7–2014–0153+0+DOC+PDF+V0//EN.

36 Przykładem narzędzia takiej pomocy jest tablica wyników wymiaru sprawiedliwości UE. Jest to narzędzie porównawcze, którego celem jest zwiększenie skuteczności wymiarów sprawiedliwości w Unii Europejskiej. Unijna tablica wyników ma za zadanie dostarczyć obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych danych dotyczących funkcjonowania wymiarów sprawiedliwości w państwach członkowskich UE. Na podstawie tablicy z 2012 r. ustalono, że problemy z długością postępowań sądowych istnieją w sześciu państwach członkowskich, w tym w Polsce. Szerzej zob. http://europa.eu/rapid/press–release_IP–13–285_pl.htm.

37 Postulat taki konsekwentnie zgłasza Fair Trials International; por. Stockholm’s Sunset: New horizons for justice in Europe, March 2014, s. 32–39, dostępne na stronie http://www.fairtrials.org/ wp–content/uploads/Stockholms–Sunset.pdf.

38 S. Carrera i E. Guild obrazowo wskazali, że dotychczas udało się zbudować tory, a teraz jest czas, aby spowodować, że będzie poruszał się po nich pociąg; por. tychże, Does the Stockholm Programme…, op. cit., s. 15.

39 Por. Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Radu z postępów we wdrażaniu przez państwa członkowskie decyzji ramowych 2008/909/WSiSW, 2008/947/WSiSW oraz 2009/829/WSiSW w sprawie wzajemnego uznawania wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności, na karę w zawieszeniu albo kary alternatywne oraz na środki nadzoru stanowiące alternatywę dla tymczasowego aresztowania, COM (2014) 57 final z dnia 5 lutego 2014 r.

40 Por. J. C. Marin, Towards a More Integrated European Area of Justice Based on Mutual Trust Criminal Law, wystąpienie podczas konferencji „Assises de la Justice”, s. 3, dostępne na stronie http://ec.europa.eu/justice/events/assises–justice–2013/files/interventions/marin_ en.pdf.

41 Por. M. Mcgovan, Towards a More Integrated European Area of Justice Based on Mutual Trust Criminal Law, wystąpienie podczas ww. konferencji, s. 7–8, dostępne na stronie http://ec.europa.eu/justice/events/assises–justice–2013/files/interventions mcgowan.pdf.


Prokuratura

i Prawo 7–8, 2015





©absta.pl 2019
wyślij wiadomość

    Strona główna