Orzeczenia sądów Unii Europejskiej w sprawach z zakresu wspólnych reguł konkurencji Unii Europejskiej1

16. Sprawa T-196/04 Ryanair

z dnia 17 grudnia 2008 r.

w sprawie T-196/04

Ryanair Ltd.

przeciwko

(Zb. Orz. 2008, I-1477)

Przedmiotem postępowania w sprawie Ryanair/Charleroi były dwa porozumienia, których zasadniczym celem było założenie przez Ryanair na lotnisku w podbrukselskim Charleroi jego pierwszej kontynentalno-europejskiej bazy operacyjnej. Ocenie poddano porozumienie zawarte przez Ryanair z Regionem Walonii, na mocy którego przewoźnik otrzymał 50% upustu w publikowanych opłatach za lądowanie, a Region Walonii zobowiązał się do pokrywania ewentualnych strat przewoźnika spowodowanych zmianami podatków i godzin otwarcia lotnisk w latach 2001-2016. Przedmiotem oceny było także porozumienie zawarte przez Ryanair ze spółką publiczną zarządzającą należącym do Regionu Walonii lotniskiem w Charleroi (Brussels South Charleroi Airport, BSCA). Porozumienie ustalało opłaty za usługi naziemne (odprawy) na poziomie 10% stawek taryfowych oraz przewidywało udział spółki BSCA w różnych kosztach Ryanair związanych z ustanowieniem bazy i otwieraniem nowych tras. W zamian za to, Ryanair podjął 15-letnie zobowiązanie utrzymywania na lotnisku Charleroi do czterech samolotów i zapewnienia istotnej ilości pasażerów.

Oceniając sprawę, Komisja stwierdziła, że pomoc udzielona Ryanair spełnia wszystkie przesłanki pomocy zakazanej przez art. 107 ust. 1 TFUE: (1) Ryanair otrzymał korzyści zarówno od Regionu Walonia, jak i od spółki BCSA, przy czym ten pierwszy podmiot – zdaniem Komisji – nie działał jak inwestor prywatny w gospodarce rynkowej (KE zastosowała TPI tylko wobec działalności BCSA); (2) korzyści te zostały sfinansowane ze środków państwowych; (3) pomoc miała wpływ na handel między państwami członkowskimi i (4) zakłócała konkurencję. W konsekwencji, za niezgodną ze wspólnym rynkiem uznana została belgijska pomoc publiczna polegająca na: (a) pozataryfowej redukcji opłat za lądowanie (art. 1 Decyzji); (b) pozataryfowych upustów w opłatach za odprawy (art. 2 Decyzji). Belgia została zobowiązana do skalkulowania pomocy niedozwolonej i zapewnienia jej zwrotu (art. 2 i 4 Decyzji).

Badając ewentualną dopuszczalność tej pomocy na gruncie art. 107 ust. 3 TFUE Komisja stwierdziła, że pomoc ta nie może być uznana za dopuszczalną ze względu na jej skutki dla rozwoju pewnych regionów (art. 107 ust. 1 lit. a/ TFUE). W grę wchodziło natomiast uznanie niektórych elementów tej pomocy jako środków wspomagających rozwój lotnictwa cywilnego, a w szczególności rozwój regionalnych portów lotniczych (art. 107 ust. 3 lit. c/ TFUE); wkład, jaki badana pomoc wnosi w rozwój nowych usług transportu lotniczego i trwały rozwój regionalnego portu sprawia, że jej część może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, z zastrzeżeniem określonych w decyzji warunków (art. 4 Decyzji).

1. W ramach zastosowania kryterium inwestora prywatnego konieczne jest rozpatrzenie transakcji komercyjnej jako całości, aby w ten sposób sprawdzić, czy podmiot państwowy i podmiot kontrolowany przez państwo, traktowane łącznie, zachowywały się jak działające racjonalnie w warunkach gospodarki rynkowej podmioty gospodarcze. Komisja ma bowiem obowiązek uwzględnić przy badaniu spornych środków wszystkie mające znaczenie dla sprawy elementy i ich kontekst, w tym także te dotyczące sytuacji, w jakiej znajduje się organ odpowiedzialny za przyznanie wspomnianych środków.

2.      Aby ustalić, czy dany środek państwowy stanowi korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE (obecnie art. 107 ust. 1 TFUE), należy wprowadzić rozróżnienie między zobowiązaniami, jakie państwo może wziąć na siebie jako prowadzące działalność gospodarczą przedsiębiorstwo, a zobowiązaniami, jakie mogą ciążyć na nim jako na władzy publicznej. Choć w przypadku gdy państwo działa w charakterze przedsiębiorstwa prowadzącego działalność taką jak prywatny inwestor, konieczna może okazać się analiza jego zachowania w świetle zasady prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, zasada ta nie powinna mieć zastosowania, w przypadku gdy państwo to działa jako władza publiczna. W tym drugim przypadku bowiem zachowanie państwa nigdy nie będzie porównywalne z zachowaniem podmiotu gospodarczego czy prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej.

Działalność gospodarczą stanowi wszelka działalność polegająca na oferowaniu na danym rynku towarów lub usług. Ustalanie kwoty opłat za lądowanie oraz udzielanie wiążącej się z wysokością tych opłat gwarancji odszkodowania jest działalnością, którą można bezpośrednio powiązać z zarządzaniem infrastrukturą lotniskową, które to zarządzanie z kolei stanowi działalność gospodarczą. Ustalone przez organ władzy publicznej opłaty lotniskowe należy uznać za wynagrodzenie za świadczone w ramach portu lotniczego usługi, pomimo że oczywisty i bezpośredni związek istniejący między wysokością opłat a świadczoną użytkownikom usługą jest słaby.

Podobnie oddanie przez organ władzy publicznej do dyspozycji przewoźnika lotniczego urządzeń lotniskowych, a także ich zarządu, w zamian za uiszczenie opłaty, której stawka została swobodnie przez ten organ ustalona, może zostać uznane za działalność o charakterze gospodarczym, która może być wprawdzie wykonywana w ramach sektora publicznego, ale nie wchodzi z tego tylko względu w zakres wykonywania prerogatyw władzy publicznej. Działalność taka nie jest bowiem ze względu na swój charakter, przedmiot i zasady, które nią rządzą, związana z wykonywaniem prerogatyw, które są typowymi prerogatywami władzy publicznej.

Okoliczność, że właściciel stanowiących część sektora publicznego urządzeń lotniskowych jest organem władzy publicznej, nie może zatem sama w sobie wykluczać możliwości uznania go za podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

Podobnie sama tylko okoliczność, że organowi władzy publicznej przysługują w dziedzinie ustalania wysokości opłat lotniskowych uprawnienia o charakterze regulacyjnym, nie wyklucza tego, iż badanie systemu rabatów tych opłat winno być dokonywane w świetle zasady prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, ponieważ taki system mógłby zostać wprowadzony w życie przez prywatny podmiot gospodarczy.

[…]

1. Stwierdza się nieważność decyzji Komisji 2004/393/WE z dnia 12 lutego 2004 r. dotyczącej korzyści przyznanych przez Region Walonii i Brussels South Charleroi Airport przewoźnikowi lotniczemu Ryanair w związku z rozpoczęciem przezeń działalności w Charleroi.

2. Komisja ponosi własne koszty, jak również koszty spółki Ryanair Ltd.

17. Sprawa C-413/03 Komisja v. Grecja

z dnia 12 maja 2005 r.

w sprawie C-413/05

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

(Zb. Orz. 2008, I-1477)

W następstwie kolejnych skarg do Komisji dotyczących przyznania pomocy Olympic Airways, decyzją z dnia 6 marca 2002 r. Komisja wszczęła postępowanie na podstawie art. 88 ust. 2 TWE (obecnie art. 108 ust. 2 TFUE), uzasadniając to tym, że nie wdrożono programu restrukturyzacji spółki oraz że nie dopełniono niektórych warunków zawartych w decyzji zatwierdzającej. Decyzja ta zobowiązywała Republikę Grecką do udzielenia Komisji informacji na podstawie art. 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 TWE [obecnie art. 106 TFUE] (Dz.U. L 83 str. 1).

W dniu 9 sierpnia 2002 r. Komisja wystosowała do Republiki Greckiej nowy nakaz udzielenia informacji wnioskowanych wcześniej, domagając się w szczególności przedłożenia bilansów i wskazania kwot dotyczących zapłaty państwu kosztów operacyjnych. Odpowiedzi udzielone przez władze greckie zostały przez Komisję uznane za niewystarczające.

W dniu 11 grudnia 2002 r. Komisja wydała decyzję 2003/372, opartą przede wszystkim na ustaleniu, że nie osiągnięto większości celów programu restrukturyzacji Olympic Airways, warunki, którymi była obwarowana decyzja zatwierdzająca, nie zostały dopełnione, a sposób jej wykonania wskazuje na nadużycia. Decyzja stwierdza nadto przypadki nowej pomocy operacyjnej, polegającej w szczególności na tolerowaniu przez państwo greckie niepłacenia lub odraczania terminów płatności składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października do grudnia 2001 r., podatku od wartości dodanej (zwanego dalej „VAT”) od paliw i części zamiennych, czynszu należnego portom lotniczym za okres od 1998 r. do 2001 r., opłat lotniskowych za okres od 1998 r. do 2001 r. oraz opłaty pobieranej od pasażerów przy wylocie z Grecji, zwanej „spatosimo”.

Artykuł 3 decyzji Komisji stanowił, że:

„1. Grecja podejmie konieczne kroki w celu odzyskania od beneficjenta pomocy wymienionej w art. 1, w wysokości 14 mld GRD (41 mln EUR), która jest niezgodna z traktatem, jak również pomocy wymienionej w art. 2, przyznanej mu bezprawnie.

2. Windykacja pomocy nastąpi bez zwłoki, zgodnie z procedurami przewidzianymi w przepisach krajowych, o ile pozwalają one na natychmiastowe i skuteczne wykonanie decyzji. Kwoty, który muszą zostać odzyskane, będą obejmować odsetki należne od dnia przyznania pomocy do dnia jej rzeczywistego zwrotu. Odsetki będą naliczane według stopy referencyjnej stosowanej dla obliczania ekwiwalentu dotacji netto dla pomocy regionalnej.”
C. Podstawowe ustalenia prawne

1. Jedynym zarzutem, jaki państwo członkowskie może przytoczyć na swoją obronę wobec skargi Komisji o stwierdzenie jego uchybienia na podstawie art. 88 ust. 2 TWE (obecnie art. 108 ust. 2 TFUE), jest zarzut oparty na całkowitej niemożliwości prawidłowego wykonania decyzji nakazującej odzyskanie spornej pomocy.

Przesłanka całkowitej niemożliwości wykonania nie jest spełniona w przypadku decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa, gdy pozwany rząd ogranicza się do poinformowania Komisji o trudnościach natury prawnej, politycznej lub praktycznej w wykonaniu decyzji, nie podejmując względem przedsiębiorstw, których to dotyczy, rzeczywistych kroków zmierzających do odzyskania pomocy i nie przedstawiając Komisji alternatywnych sposobów wykonania decyzji, które mogłyby pomóc przezwyciężyć te przeszkody. Gdy wykonanie tego typu decyzji napotyka pewne trudności natury wewnętrznej, Komisja i państwo członkowskie powinny – na podstawie w szczególności art. 10 TWE (obecnie art. 4 ust. 3 TUE), nakładającego na państwa członkowskie i instytucje Wspólnoty wzajemne obowiązki lojalnej współpracy – współpracować w dobrej wierze i w pełnym poszanowaniu postanowień traktatu, w celu pokonania trudności, zwłaszcza tych dotyczących pomocy państwa.

2.  W ramach skargi, mającej za przedmiot stwierdzenie uchybienia w wykonaniu decyzji z zakresu pomocy państwa, która to decyzja nie została zaskarżona przed Trybunałem przez państwo członkowskie, nie jest ono uprawnione do podważania zgodności z prawem takiego aktu.

3. Żaden przepis prawa wspólnotowego nie wymaga od Komisji, aby przy nakazywaniu uzyskania zwrotu pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem określała dokładną kwotę podlegającą zwrotowi. Wystarczy, by decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające adresatowi na samodzielne, bez nadmiernych trudności, ustalenie tej kwoty. Komisja zatem może skutecznie ograniczyć się do stwierdzenia obowiązku uzyskania zwrotu danej pomocy i pozostawić władzom krajowym troskę o dokładne obliczenie kwot podlegających zwrotowi. Co więcej, ponieważ rozstrzygnięcie decyzji w dziedzinie pomocy państwa jest nierozerwalnie związane z jej uzasadnieniem, tak że w razie potrzeby powinna być ona interpretowana z uwzględnieniem powodów jej wydania, kwoty podlegające zwrotowi na podstawie decyzji Komisji wynikają z całościowej lektury jej uzasadnienia.

[…]

1. Nie podejmując w nakazanym terminie wszystkich niezbędnych kroków w celu uzyskania zwrotu pomocy uznanej za bezprawną i niezgodną ze wspólnym rynkiem, z wyjątkiem pomocy dotyczącej składek na rzecz krajowej instytucji zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 3 decyzji Komisji 2003/372/WE z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie pomocy przyznanej Olympic Airways przez Grecję, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tegoż art. 3.