Poseł Beata Kempa



Pobieranie 46.93 Kb.
Data02.05.2016
Rozmiar46.93 Kb.
Poniższy tekst jest nieautoryzowanym zapisem stenograficznym!
Poseł Beata Kempa:

Witam wszystkich uczestników konferencji bardzo serdecznie.

W pierwszej części naszej konferencji, przypomnę, zgodnie z programem zostaną przedstawione referaty naukowe. Pierwszy referat przez Pana prof. Dariusza Góreckiego, drugi przez Pana prof. Zbigniewa Witkowskiego. Zapraszam Panów profesorów tutaj do mnie.

Poproszę Pana prof. Dariusza Góreckiego o wygłoszenie referatu pt. „Pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej w II Rzeczypospolitej”.

Bardzo proszę Panie profesorze.
Prof. Dariusz Górecki:

Panie Marszałku! Pani Minister! Szanowni Państwo! Przede wszystkim dziękuję, że mogę wygłosić ten referat w tak dostojnym gronie.

Otóż kluczowe znaczenie dla ukształtowania systemu organów państwowych mają przyjęte w ustawie zasadniczej naczelne zasady ustroju politycznego. I tak, w uchwalonej przez Sejm ustawodawczy 17 marca 1921 r. konstytucji, podstawowe znaczenie dla przyjętego modelu prezydenta miały dwie zasady, mianowicie zwierzchnictwo narodu i zasada podziału władzy. Jak dalece konstytucja ta łączyła te zasady ze sobą świadczy fakt ujęcia obu tych zasad w tym samym artykule, stanowiącym m.in., że organem narodu w zakresie władzy wykonawczej jest prezydent łącznie z odpowiedzialnymi ministrami.

Przy określeniu pozycji ustrojowej prezydenta należy ustalić na jakiej zasadzie układa się współpraca między legislatywą i władzą wykonawczą. A więc, czy pełnej równorzędności, czy też zależności egzekutywy od władzy ustawodawczej. Niebagatelne znaczenie dla omawianej problematyki ma też pozycja prezydenta wśród organów władzy wykonawczej. Natomiast ze względów czasowych ramy referatu nie pozwalają mi na omówienie problematyki uprawnień prezydenta w dziedzinie polityki zagranicznej, jak również wobec organów wymiaru sprawiedliwości i kontroli państwowej. Z konieczności też jestem zmuszony pominąć problematykę zwierzchnictwa prezydenta nad Siłami Zbrojnymi.

W teorii prawa konstytucyjnego można wyróżnić dwie koncepcje stojące na gruncie systemu parlamentarnego, dualistyczną i monistyczną. Pierwsza z nich, dualistyczna, wyróżnia w państwach demokratycznych dwa ośrodki władzy, mianowicie legislatywę i egzekutywę oraz uważa, że stosunki między nimi mają układać się na zasadzie równowagi. Natomiast zwolennicy koncepcji monistycznej, niewątpliwie pod wpływem doktryny suwerenności parlamentu, opowiadają się za uzależnieniem egzekutywy od władzy ustawodawczej.

Po wybraniu pierwszej legislatywy realizowana była koncepcja monistyczna. Podstawę prawną stanowiła tu mała konstytucja z 20 lutego 1919 r., to znaczy uchwała Sejmu ustawodawczego o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu naczelnika państwa.

Sejm ustawodawczy był władzą suwerenną, a uprawnienia egzekutywy w istocie ograniczały się do wykonywania uchwał Sejmu. Natomiast konstytucja marcowa zajęła stanowisko pośrednie między koncepcją dualistyczną a monistyczną. Formalne przyjęcie przez nią zasady podziału władz jest argumentem przemawiającym za koncepcją dualistyczną. Jednak odrzucenie zasady równowagi między władzami zbliżało w gruncie rzeczy konstytucję marcową do koncepcji monistycznej.

Konstytucja marcowa przyjęła też dualistyczny model władzy wykonawczej. Na czele egzekutywy stał prezydent, natomiast drugim jej organem była Rada Ministrów, z prezesem jako przewodniczącym. Jednak wbrew formalnym postanowieniom konstytucji tak naprawdę decydującym ogniwem władzy wykonawczej nie był prezydent, lecz rząd.

Analiza postanowień ustawy zasadniczej odnoszących się do szefa państwa wskazuje na przyjęcie przez nią modelu słabego prezydenta. Ograniczenie władzy prezydenta w stosunku do wzorca francuskiego nie było zresztą dziełem przypadku. Zadecydowało o tym przeświadczenie przedstawicieli prawicy zasiadających w Sejmie ustawodawczym o wyborze na ten urząd Józefa Piłsudskiego. Na ostateczny kształt instytucji prezydenta w konstytucji miała więc wpływ także niechęć posłów prawicowych do osoby naczelnika państwa. Wydaje się także, że fakt posiadania przez państwa zaborcze silnej władzy wykonawczej mógł również pewien wywrzeć wpływ na niepopularność takiego rozwiązania.

Urząd prezydenta w konstytucji z 1921 r. ograniczał się w gruncie rzeczy do funkcji reprezentacyjnych. Konstytucja stanowiła, że szef państwa sprawuje władzę wykonawczą przez odpowiedzialnych przed Sejmem ministrów i podległych im urzędników. Twórcy konstytucji przyjęli więc model prezydenta, który nie mógł prowadzić samodzielnej działalności i był w istocie jedynie nominalnym zwierzchnikiem władzy wykonawczej. Wszelkie jego akty rządowe wymagały uprzedniej zgody gabinetu w postaci podwójnej kontrasygnaty, czyli premiera i właściwego ministra. Złożenie przez premiera podpisu pod aktem prezydenta pociągało za sobą ewentualną odpowiedzialność polityczną całego rządu. Natomiast złożenie podpisu przez właściwego rzeczowo ministra oznaczało, że nic przy znanej mu materii nie będzie rozstrzygane bez jego wiedzy i zgody. Zatem ograniczając głowę państwa w możliwościach korzystania z uprawnień, konstytucja nie przyznawała też rządowi pełnej samodzielności, lecz czyniła koniecznym współdziałanie tych obu organów. Ze względu na szczupłość przepisów konstytucji dotyczących instytucji kontrasygnaty, były one uzupełniane w praktyce w drodze wykładni. Na ogół uznawano odpowiedzialność członków rządu za wszelkie czynności urzędowe prezydenta, nawet czynności reprezentacyjne, jak przemówienia, czy rozmowy z członkami korpusu dyplomatycznego, o które, jako nie mające formy pisemnej, z natury rzeczy przecież nie podlegają kontrasygnacie.

Zwolnienie prezydenta z odpowiedzialności parlamentarnej nie oznaczało jednak zwolnienia go z wszelkiej odpowiedzialności jako, że konstytucja przewidywała jego odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za zdradę kraju, pogwałcenie konstytucji, lub przestępstwo karne.

Kompetencje prezydenta wobec izb ustawodawczych nie były duże. Do niego należało zwoływanie, otwieranie, odraczanie i zamykanie ich sesji. Jednocześnie konstytucja ograniczała jego samodzielność wprowadzając na przykład nakaz zwołania Sejmu na pierwsze posiedzenie po wyborach w określonym terminie, lub zakaz zamknięcia sesji październikowej przed uchwaleniem budżetu.

Natomiast istniejący w izbach układ polityczny powodował, że uprawnienie prezydenta do przedterminowego rozwiązania parlamentu było w praktyce kompetencją martwą. Martwą, ponieważ uzyskanie poparcia dla tego przedsięwzięcia przez co najmniej 3/5 Senatu rysowało się bardzo problematycznie. Również pozostałe uprawnienia głowy państwa, podpisywanie i publikacja ustaw, sprowadzone były do zwykłej formalności. Szef państwa nie mógł odmówić wykonania tych czynności, skoro mogło to skutkować jego odpowiedzialnością konstytucyjną lub odpowiedzialnością parlamentarną rządu.

Pomimo walorów teoretycznych ustrój polityczny wprowadzony przez konstytucję marcową w praktyce się jednak nie sprawdził. Istniejące w Sejmie rozbicie polityczne powodowało, że nie był on w stanie wyłonić trwałej większości, niezbędnej do rządzenia państwem. Konsekwencją tego było powoływanie gabinetów koalicyjnych, które nie były zdolne do prowadzenia długotrwałej polityki, lub też powoływanie rządów pozaparlamentarnych, których członkowie nie należeli do ugrupowań sejmowych. Wprawdzie to prezydent formalnie powoływał i odwoływał premiera, a na jego wniosek ministrów, ale dokonując tego musiał uwzględniać układ sił politycznych w Sejmie. Oznacza to więc, że rzeczywistym twórcą rządu była większość sejmowa. Wobec gabinetów pozaparlamentarnych - a do maja 1926 r. była ich większość, 8 wobec zaledwie 3 koalicyjnych - Sejm wykazywał skłonność do przekształcania ich w swoją komisję wykonawczą pozbawioną samodzielności funkcjonalnej.

Przerost władzy ustawodawczej nad wykonawczą spowodował, że egzekutywa nie tylko nie zakłócała toku pracy parlamentu, ale nawet zaniechała wykonywania pewnych uprawnień wobec izb ustawodawczych. I w tej sytuacji, żeby nie być posądzonym o ograniczanie legislatywy, prezydent zaniechał nawet wypełniania swego konstytucyjnego obowiązku zamykania sesji Sejmu i Senatu. W praktyce oznaczało to wprowadzenie w Polsce permanentnego systemu obrad parlamentu, jako że pierwsza sesja otwarta na początku kadencji, a więc jeszcze w listopadzie 1922 r. została zamknięta dopiero po zamachu majowym w 1926 r.

Przyjęty w konstytucji system rządów parlamentarnych w praktyce uległ więc znacznemu zdeformowaniu. Wielu polityków i przedstawicieli nauki Prawa konstytucyjnego dostrzegało konieczność wzmocnienia władzy wykonawczej. Wydarzenia historyczne sprawiły, że zreformowania ustroju państwowego podjął się obóz skupiony wokół osoby marszałka Józefa Piłsudskiego. Początkowo takim nowym, ale tylko doraźnym rozwiązaniem była nowela konstytucji z 2 sierpnia 1926 r. Wzmacniała ona władzę wykonawczą - no formalnie prezydenta, w rzeczywistości rządu - ograniczała rolę parlamentu głównie poprzez przełamanie jego wyłączności ustawodawczej, wprowadzała bowiem prezydenckie rozporządzenia z mocą ustawy, porządkowała prace izb ustawodawczych nad budżetem, zapobiegając takiej sytuacji, w której państwo nie miałoby ustawy budżetowej i wprowadzała wreszcie odpowiedzialność za korupcję parlamentarną.

Dokonanie zmian w stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą nastąpiło jednak w granicach systemu parlamentarnego. Przyznane bowiem wówczas uprawnienia egzekutywie obowiązywały już wcześniej w innych państwach i to powszechnie uważanych za demokratyczne, jak Francja - uprawnienie rządu do wydawania dekretów, czy Wielka Brytania - gdzie istniała możliwość wcześniejszego rozwiązania parlamentu. Można nawet przyjąć, że wprowadzone w 1926 r. zmiany w systemie organów państwowych dopiero tworzyły w Polsce zasadnicze elementy systemu parlamentarnego. Należy jednak stwierdzić, że praktyka ustrojowa, jaka rozwinęła się w Polsce po maju 1926 r. prowadziła z kolei do nadmiernego ograniczenia roli parlamentu. Nawet prezydent nie odgrywał przypisanej mu konstytucją roli, co spowodowane było faktycznym sprawowaniem władzy w państwie przez marszałka Piłsudskiego, któremu prezydent się podporządkował.

Przyjętych przez nowelę sierpniową rozwiązań ustrojowych nie traktowano jednak jako ostatecznych. Troską obozu znajdującego się u władzy od 1926 r. było stworzenie ustroju w którym aparat państwowy by sprawnie funkcjonował, no a który jednocześnie zapewniałby nowej ekipie utrzymanie się przez dłuższy okres u władzy. Dalsze poszukiwania zaczęły więc koncentrować się wokół instytucji prezydenta. Zdawano sobie sprawę, że przy ograniczeniu roli izb ustawodawczych rząd nie może wchodzić w rachubę jako wiodący w stosunku do innych organów państwowych. Wyłoniła się więc koncepcja zbudowania systemu organów państwowych wokół instytucji prezydenta jako organu suwerennego i prawnie nieodpowiedzialnego, w osobie którego skupiałaby się jednolita władza państwowa. I budowa aparatu państwowego w konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. została oparta właśnie na takich założeniach. Odrzucenie systemu rządów parlamentarnych nie oznaczało wcale przyjęcia systemu rządów prezydenckich na wzór północno- czy południowoamerykański. Ustawodawca konstytucyjny wypracował bowiem własny, oryginalny model głowy państwa. W miejsce zasady zwierzchnictwa narodu konstytucja wprowadziła zasadę zwierzchnictwa prezydenta. Stał on bowiem na czele państwa, w nim skupiała się jednolita i niepodzielna władza państwowa, a za swe działania ponosił jedynie odpowiedzialność moralną. Wprawdzie ustawa zasadnicza nigdzie wprost nie określała jego władzy jako suwerennej, to jednak o takim jej charakterze świadczy postawienie go na czele państwa z jednoczesnym całkowitym zwolnieniem z odpowiedzialności w sensie prawnym.

Analiza materiału normatywnego prowadzi do wniosku, że prezydent nie był już ani wykonawcą uchwał sejmowych, jak naczelnik państwa w małej konstytucji z 1919 r., ani tylko jednym z organów suwerennego narodu, jak w konstytucji marcowej. Ustawa konstytucyjna z 1935 r. przyjęła bowiem konstrukcję suwerenności organu, co było zgodne z wcześniejszymi wypowiedziami na ten temat Józefa Piłsudskiego.

Naczelnymi organami państwowymi znajdującymi się pod zwierzchnictwem prezydenta były rząd, Sejm, Senat, Siły Zbrojne, sądy i kontrola państwowa. Natomiast prezydent, jako czynnik nadrzędny miał harmonizować ich działalność Z tego względu istota jego uprawnień polegała na kontrolowaniu naczelnych organów państwowych pod kątem przestrzegania przez nie ich kompetencji, a także na łagodzeniu ewentualnych konfliktów i sporów politycznych między nimi. Tu prezydent występował w roli najwyższego rozjemcy.

Posiadanie przez prezydenta pewnych uprawnień ustawodawczych i wykonawczo-zarządzających ułatwiało koordynowanie ich działalności. Zadania, jakie miał spełniać prezydent wobec organów państwowych nie ograniczały się do kontroli, ale były czymś znacznie więcej. Harmonizowanie działalności organów oznaczało, że prezydent mógł nie tylko określać polityczny zakres ich działalności, ale także egzekwować wykonanie wytyczonej polityki. Wykonywał więc funkcje ustalania zasadniczej polityki państwa. Koordynowanie przez prezydenta ich działalności było tym łatwiejsze, że posiadał też pewne uprawnienia ustawodawcze i wykonawcze zarządzające.

Obie polskie przedwojenne konstytucje opierały się na odmiennych zasadach ustrojowych. Zaowocowało to m.in. przyjęciem innych modeli głowy państwa. Różnice w zastosowanych przez nie rozwiązaniach odnoszących się do szefa państwa dotyczyły nie tylko katalogu jego uprawnień, ale także sposobu wyboru i rodzaju odpowiedzialności jakie ponosił. Rozstrzygnięcie problemu kto ma dokonać wyboru głowy państwa związane jest z filozofią przyjętą w konstytucji. Powierzenie pod rządami konstytucji marcowej Zgromadzeniu Narodowemu wyboru prezydenta korespondowało z ówczesną nadrzędna pozycją legislatywy w stosunku do władzy wykonawczej. Oparcie systemu naczelnych organów państwowych w konstytucji z 1935 r. na autorytecie prezydenta wymuszało wprowadzenie istotnych zmian do trybu jego wyboru. Przyjęcie wyborów powszechnych wobec odrzucenia w konstytucji zasady zwierzchnictwa narodu, również nie wydawało się twórcom ustawy zasadniczej za właściwe.

Ostatecznie konstytucja kwietniowa przyjęła całkiem nowy oryginalny sposób obsadzania najwyższego urzędu w państwie, będący wyrazem kompromisu trzech zasad: desygnacji, wyboru przez izby ustawodawcze oraz wyborów powszechnych. Kandydata na prezydenta wyłaniało powoływane przez izby ustawodawcze Zgromadzenie Elektorów. Było to przejawem zastosowania zasady wyboru prezydenta przez parlament. Nie ulega bowiem wątpliwości, że izby ustawodawcze wybierając 75 elektorów na ogólną ich liczbę 80, zapewniały sobie w ten sposób pośredni wpływ na wybór prezydenta. Wpływ był tym większy, że wśród 5 wirylistów, czyli członków zgromadzenia zasiadających z racji zajmowanego stanowiska, że wśród 5 wirylistów było 2 marszałków - marszałek Senatu i marszałek Sejmu, pełniący zarazem funkcje przewodniczącego zgromadzenia, czyli marszałek Senatu i zastępował go marszałek Sejmu.

Logiczną konsekwencją wynikającą z pozycji ustrojowej prezydenta jako organu suwerennego było przyznanie mu prawa do obsadzania kierowniczych stanowisk państwowych. Z tego względu przyznano mu także prawo wskazania własnego kandydata w przypadku, gdyby nie odpowiadał mu kandydat zaproponowany przez Zgromadzenie Elektorów. I w tym przepisie konstytucji została więc zawarta zasada desygnacji.

Konstytucja kwietniowa przyjmowała także w ograniczonym zakresie zasadę powszechności wyborów. Wskazanie bowiem przez ustępującego prezydenta innego kandydata, niż uczyniło to Zgromadzenie Elektorów oznaczało sytuację konfliktową, którą mogło rozwiązać tylko odwołanie się do wyborców. I w takiej sytuacji obywatele w głosowaniu powszechnym decydowali, który z obu kandydatów zostanie szefem państwa. Zarówno konstytucja kwietniowa, jak i jej poprzedniczka nie przewidywały zakazu reelekcji głowy państwa.

Zasługą twórców konstytucji było to, że potrafili też przewidzieć funkcjonowanie aparatu państwowego w czasie wojny. W tym okresie uprawnienia prezydenta w zakresie desygnacji ulegały wydatnemu rozszerzeniu, w razie wojny wyznaczał on bowiem swego następcę na wypadek opróżnienia się urzędu przed zawarciem pokoju.

Konstytucyjna regulacja problematyki odpowiedzialności głowy państwa związana jest z modelem prezydentury, na jaki zdecydowano się w ustawie zasadniczej. Podejście do tego w obu polskich przedwojennych konstytucjach było całkowicie odmienne. Konstytucja marcowa zaliczała prezydenta do organów władzy wykonawczej i zwalniała go z odpowiedzialności parlamentarnej i cywilnej. Jego odpowiedzialność w tym zakresie przejmował rząd za pośrednictwem kontrasygnaty. Natomiast konstytucja ta utrzymywała odpowiedzialność prezydenta za zdradę kraju, pogwałcenie konstytucji, lub przestępstwo karne. Szczegóły regulowała ustawa o Trybunale Stanu.

Zasadniczo odmienne podejście do problemu odpowiedzialności prezydenta przyjęto w konstytucji kwietniowej. Wprowadzenie w tej ustawie zasadniczej zasady nieodpowiedzialności prezydenta jako organu suwerennego było następstwem odrzucenia zasady podziału władz i wprowadzenia w jej miejsce zasady nadrzędności głowy państwa w systemie organów państwowych. No zapewne wpływ na przyjęte rozwiązania wywarło tworzenie modelu głowy państwa z myślą o konkretnej osobie.

Rezygnacji z politycznej i prawnej odpowiedzialności prezydenta za czynności urzędowe towarzyszyło podkreślenie w konstytucji jego odpowiedzialności moralnej. Konstytucja czyniła go odpowiedzialnym za losy państwa wobec Boga i historii. Formuła ta nawiązywała więc do pojęć monarchicznych według których król, jako namiestnik Boga na ziemi panuje z jego łaski. Odpowiedzialność przed Bogiem to także odpowiedzialność przed własnym sumieniem, przed opinią innych ludzi, a więc przed sądem jaki wyda historia. Jest oczywiste, że ta ocena nie może być obojętna dla osoby, która weszła do historii zwłaszcza, jeżeli ta jednostka jest o wysokim poziomie moralnym.

Rola prezydenta na gruncie konstytucji z 1935 r. nie ograniczała się już do udzielania rad bez możliwości podejmowania wiążących decyzji, tak charakterystycznej dla szefa państwa w systemie parlamentarnym. Według przyjętego w konstytucji kwietniowej modelu silnego prezydenta, miał on urzeczywistniać ideę silnego państwa. W ślad za tą koncepcją szły szerokie kompetencje szefa państwa w zakresie funkcji normotwórczej, kontrolnej, zarządzającej, kreacyjnej i ustalania polityki państwa. Konstytucja ta wyróżniała takie akty urzędowe, w których występował jako zwierzchnik organów państwowych, dlatego dla swojej ważności nie wymagały one niczyjej kontrasygnaty - były to tzw. prerogatywy - i takie, które wymagały podpisu premiera i właściwego rzeczowo ministra.

Zarówno problemy kreacji jak i kontroli są zagadnieniami ogromnej wagi, ponieważ ściśle wiążą się z realizacją aktów normatywnych. Prezydent posiadał uprawnienia osobiste w zakresie powoływania i kontrolowania naczelnych organów państwowych, co było konsekwencją przyznania mu przez ustawę zasadniczą roli czynnika nadrzędnego w państwie. Do jego uprawnień osobistych należało wskazywanie na jednego z kandydatów na prezydenta i zarządzenie głosowania powszechnego, wyznaczenie na czas wojny następcy prezydenta, mianowanie i odwoływanie premiera, pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, prezesa Najwyższej Izby Kontroli, generalnego inspektora Sił Zbrojnych, naczelnego wodza, szefa i urzędników w kancelarii cywilnej, powoływanie sędziów Trybunału Stanu oraz senatorów piastujących mandat z wyboru prezydenta, rozwiązywanie izb ustawodawczych przed upływem kadencji, oddawanie członków rządu pod sąd Trybunału Stanu oraz stosowanie prawa łaski.

Drugi rodzaj aktów urzędowych prezydenta tworzyły akty wymagające dla swej ważności kontrasygnaty premiera i właściwego rzeczowo ministra. Jednak konstytucja kwietniowa nie zawierała sformułowania odpowiedzialności członków rządu za podpisany akt - tak, jak czyniła to konstytucja marcowa.

Ograniczenie w konstytucji kwietniowej możliwości pociągnięcia rządu do odpowiedzialności parlamentarnego wpłynęło w znaczny sposób na spadek znaczenia prawnego kontrasygnaty. Uzyskała ona podwójny charakter. Z jednej strony mimo wszystko nadal oznaczała przejęcie odpowiedzialności wobec parlamentu przez podpisujących, z drugiej zaś przyjęcie aktu urzędowego prezydenta do wiadomości i do wykonania. Ważniejszą odpowiedzialnością członków rządu była odpowiedzialność przez prezydentem. Czyniła ona z ministrów mężów zaufania szefa państwa i wykonawców jego polityki. Oczywiście w systemie stworzonym przez konstytucję kwietniową nie można rozciągnąć odpowiedzialności członków rządu na czynności urzędowe głowy państwa, obejmująca na przykład przemówienia oficjalne.

Uzyskanie przez prezydenta nadrzędnej pozycji w państwie wpłynęło na zwiększenie jego kompetencji w stosunku do parlamentu. Posiadał więc pewne uprawnienia wiążące się z wyłanianiem jego składu. Do niego należało zarządzenie wyborów do Sejmu i Senatu, także powoływanie generalnego komisarza wyborczego wraz z zastępcą, a także, jako prerogatywa, powoływanie 1/3 Senatu, czyli 32 senatorów jako że Senat liczył sobie 96 senatorów.

Mianowanie części składu izby wyższej przez głowę państwa, przez monarchę, nie było obce konstytucjonalizmowi europejskiemu, zarówno sprzed I wojny światowej, czego przykładem była Austria, Węgry, Prusy, czy Rosja, jak i z okresu międzywojennego - przykłady: Jugosławia, Węgry, Włochy, czy Wielka Brytania. W literaturze Prawa konstytucyjnego podkreślano, że powołanie przez prezydenta do Senatu jest szansą dla jednostek wartościowych, nieznanych szerzej społeczeństwu, lecz których obecność w izbie ustawodawczej będzie z pewnością pożyteczna.

Bardzo ważnym uprawnieniem prezydenta było prawo rozwiązania izb ustawodawczych przed upływem kadencji. Akt ten należał do uprawnień osobistych prezydenta, co było podyktowane równorzędnością rządu i parlamentu. Gdyby czynności te wymagały kontrasygnaty, albo wniosku rządu, oznaczałoby to pewną zależność izb od rządu. Przyjęte rozwiązanie niosło jednak z sobą pewne ryzyko, bowiem prezydent przejawiający tendencje autokratyczne mógłby tego prawa w tym zakresie nadużywać.

Następstwem przyznania prezydentowi zwierzchniej władzy w państwie było wyposażenie go w dość szerokie kompetencje ustawodawcze. Ograniczały one w tym zakresie rolę Sejmu i Senatu. Prezydent uzyskał w konstytucji kwietniowej udział w ustawodawstwie konstytucyjnym zwykłym oraz dekretowym. Ponadto wydawał jeszcze rozporządzenia i zarządzenia. Wśród podmiotów posiadających inicjatywę zmiany konstytucji, pozycja szefa państwa była wyjątkowo uprzywilejowana. Jego wniosek mógł być poddany pod głosowanie tylko w całości i bez zmian. Dla uchwalenia zmiany konstytucji z inicjatywy prezydenta wystarczała zwykła większość głosów w izbach ustawodawczych, a nie większość ustawowej liczby posłów i senatorów, jak przy wniosku zgłoszonym przez rząd lub 1/4 ustawowej liczby posłów. Wobec uchwalonych projektów konstytucji prezydentowi przysługiwało też prawo weta rozstrzygającego.

Również w zakresie ustawodawstwa zwykłego nastąpił wzrost kompetencji prezydenta w stosunku do okresu poprzedniego. Prezydent nadal jednak nie posiadał inicjatywy ustawodawczej. Oczywiście miał on możliwość pozaformalnego oddziaływania na rząd w tym zakresie. Konstytucja przyznała mu natomiast prawo weta zawieszającego. W sytuacji skrajnej weto ustawodawcze z zawieszającego mogło przekształcić się w ostateczne, jako że rozwiązanie izb ustawodawczych przed upływem kadencji należało do prerogatyw prezydenta.

Udział prezydenta w ustawodawstwie zwykłym obejmował także promulgację i publikację. Niewątpliwie przepis art. 54 ust. 1 konstytucji stanowiąc o stwierdzeniu przez prezydenta mocy ustawy konstytucyjnie uchwalonej wprowadzał w Polsce w zawężonej postaci system badania zgodności ustaw z konstytucją.. Prezydent mógł bowiem zdecydować o konstytucyjności ustawy tylko przed podpisaniem jest projektu. Była więc to typowa kontrola prewencyjna, dokonana jeszcze przed opublikowaniem ustawy. Analiza brzmienia tego przepisu ust. 1 art. 54 wskazuje, że stwierdzenie mocy ustawy konstytucyjnie uchwalonej wyraźnie ograniczało prezydenta do spojrzenia na problem konstytucyjności projektu ustawy tylko od strony formalnej, czy przy jego uchwalaniu zachowano wymaganą przez konstytucję procedurę. Natomiast na gruncie art. 54 ust. 2 i 3 trudna byłoby odmówić prezydentowi prawa do rozpatrywania konstytucyjności projektu ustawy pod względem merytorycznym, zawsze bowiem mógł on przed jego podpisaniem, w razie dostrzeżenia takiej sprzeczności, skorzystać z prawa weta.

Z pewnością konstytucja z 1935 r. umocniła instytucję dekretu jako aktu normatywnego z mocą ustawy. Dekrety do których wydawania upoważniony był prezydent, nie wymagały już zatwierdzenia ze strony parlamentu. Konstytucja z jednej strony utrzymała dotychczasowe rodzaje dekretów, już nie rozporządzeń z mocą ustawy, ale dekretów, a więc mające charakter zastępczy, czyli dekrety z upoważnienia konstytucji i dekrety z upoważnienia ustawy. Z drugiej strony natomiast wprowadzała nową kategorię dekretów o charakterze samodzielnym, których ustawy nie mogły zmieniać. Dotyczyły one organizacji rządu, zwierzchnictwa Sił Zbrojnych oraz administracji rządowej. Samodzielny charakter posiadały także dekrety wydawane w okresie stanu wojennego. Zarówno dekrety z upoważnienia konstytucji, jak i ustawy prezydent wydawał tylko na wniosek Rady Ministrów. Pozostałe rodzaje dekretów - mimo, iż także wymagały kontrasygnaty, wydawane były już z inicjatywy samego prezydenta. Zwierzchnictwo prezydenta nad izbami ustawodawczymi wyrażało się w ograniczaniu ich funkcji ustawodawczej oraz w prawie głowy państwa - do rozwiązania parlamentu. Prezydent miał ponadto pewne możliwości wpływania na jego skład i ingerowanie w bieg prac parlamentarnych, mianowicie zwoływanie, odraczanie, zamykanie sesji, także nadzwyczajnych.

Konstytucja kwietniowa wprowadziła istotne zmiany w sposobie powoływania rządu. Zarówno powoływanie, jak i odwoływanie premiera zostało zaliczone do prerogatyw prezydenta, który dokonując tej czynności nie musiał się liczyć z aktualnym układem sił politycznych w Sejmie. Natomiast ministrów prezydent mianował na wniosek szefa rządu, przy czym nie był skrępowany ich liczbą, jako że posiadał wyłączność regulowania zagadnień dotyczących organizacji rządu. Odwołania ministra prezydent mógł dokonać bez wniosku premiera i to w każdym czasie. Akt odwołujący ministra wymagał jednak kontrasygnaty premiera, ale nie musiał być uzgadniany z parlamentem. Wprowadzona przez konstytucję odpowiedzialność polityczna rządu przed prezydentem osłabiała zależność gabinetu od izb ustawodawczych. Musiał ustąpić gdy tracił zaufanie głowy państwa.

Oprócz możliwości odwoływania członków rządu przez prezydenta z inicjatywy własnej, co konstytucja nazywała odpowiedzialnością polityczną, konstytucja przewidywała jeszcze możliwość dymisjonowania ich przez prezydenta na wniosek izb ustawodawczych, co konstytucja nazywała odpowiedzialnością parlamentarną. Jednak realizacja odpowiedzialności parlamentarnego wobec zastosowania wielu ograniczeń, w praktyce rysowała się dość problematycznie. W następstwie bowiem skomplikowanej procedury prezydent mógł ostatecznie odwołać rząd, lub rozwiązać Sejm i Senat. Wynikało to z woli prezydenta jako arbitra między izbami ustawodawczymi a rządem. Rozwiązanie izb ustawodawczych oznaczało wszakże, że konflikt między rządem a parlamentem stawał się konfliktem samego prezydenta z tym ostatnim. Wybory niosły więc z sobą ryzyko odnowienia sporu między rządem a nowym parlamentem i chociaż nie było formalnych przeciwwskazań dla powtórnego przeprowadzenia całej procedury, to jednak wydaje się mało prawdopodobne, aby prezydent nie uwzględnił ponownego wotum nieufności. Możliwość spowodowania bowiem ostrego kryzysu państwowego byłaby w takiej sytuacji zbyt wielka.

Ponadto konstytucja kwietniowa przewidywała także odpowiedzialność konstytucyjną członków rządu przed Trybunałem Stanu, podnoszoną na wniosek prezydenta lub Sejmu i Senatu w izbach połączonych. Pociągnięcie członków rządu do tej odpowiedzialności mogło mieć miejsce w razie umyślnego naruszenia przez nich konstytucji lub innego aktu ustawodawczego, dokonanego w związku z urzędowaniem. Szczegóły określała ustawa o Trybunale Stanu.

W przeciwieństwie do konstytucji marcowej, która zastrzegała kompetencje Sejmu i Senatu do organizacji rządu i administracji, konstytucja kwietniowa uprawnienia te powierzała prezydentowi i to z wyłączeniem izb ustawodawczych. Przyznanie prezydentowi prawa do kształtowania organizacji rządu nie oznaczało, by mógł to czynić w sposób dowolny. Z pewnością mógł on tworzyć, przekształcać i likwidować urzędy składające się na pojęcie rządu, niemniej jednak sama konstytucja tworząc instytucje Rady Ministrów, jej prezesa i ministrów, wyznaczała prezydentowi granicę, której on przekroczyć nie mógł. Dekret organizacyjny nie mógł bowiem, pozostając w zgodzie z konstytucją znieść żadnej z tych instytucji. Natomiast prezydent posiadał swobodę w określeniu liczby ministerstw, gdyż konstytucja ich nie określała.



Zaletą konstytucji kwietniowej było to, że jej twórcy potrafili przewidzieć w niej funkcjonowanie aparatu państwowego w warunkach wojennych. W takiej sytuacji podjęcie decyzji o wprowadzeniu nadzwyczajnego trybu działania organów państwowych należało do prezydenta. On też mógł w okresie stanu wojennego powołać Sejm i Senat w zmniejszonym składzie, wyłonionym przez izby. Ponieważ w okresie stanu wojennego prezydent mógł wydawać dekrety bez upoważnienia ustawowego, dlatego utrzymanie parlamentu w zmniejszonym składzie może być interpretowane także jako danie prezydentowi możliwości podzielenia się swą odpowiedzialnością z przedstawicielstwem obywateli, jeżeli uznałby to za wskazane. Dokładniejsze omówienie uprawnień prezydenta związanych ze stanami nadzwyczajnymi wykracza, ze względów czasowych, już poza ramy referatu.

Szanowni Państwo! Znaczny upływ czasu nie musi oznaczać definitywnego odejścia od przyjętych kiedyś rozwiązań w Prawie konstytucyjnym. Również i dziś, gdy dyskutujemy nad konstytucją IV Rzeczpospolitej, wielu polityków i przedstawicieli nauki wraca do rozstrzygnięć z 1921 i 1935 r. Można powiedzieć, że te dwie, biegunowo różne konstytucje, są swoistymi wzorami do których nawiązujemy i które funkcjonują, czasami w bardziej nowoczesnej formie, w zgłaszanych propozycjach konstytucyjnych. Dziękuję państwu za uwagę. (Oklaski)


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna