Reakcje nato na nowe zagrożenia w dziedzinie bezpieczeństwa



Pobieranie 81.33 Kb.
Data10.05.2016
Rozmiar81.33 Kb.
Reakcje NATO na nowe zagrożenia w dziedzinie bezpieczeństwa
Ataki terrorystyczne na Stany Zjednoczone z 11 września 2001 roku - podczas których pasażerskie samoloty liniowe zostały użyte jako broń masowego rażenia - uświadomiły zmiany, jakie zaszły w środowisku bezpieczeństwa od końca „zimnej wojny”, oraz podatność nowoczesnego społeczeństwa na nowe zagrożenia dla bezpieczeństwa. Reakcją na ataki było pierwsze w historii powołanie się przez Sojuszników na Artykuł 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, mówiący o obronie zbiorowej NATO. W krytycznym momencie udzielono w ten sposób politycznego i praktycznego wsparcia Stanom Zjednoczonym. Ponadto, od tego czasu państwa członkowskie NATO nie tylko wspierają Stany Zjednoczone w ich reakcji na ataki terrorystyczne, ale również wzmacniają zdolność NATO do zmagania się z zagrożeniem stwarzanym przez międzynarodowy terroryzm.

Nie umniejszając faktu, że wydarzenia z 11 września 2001 roku były wielkim szokiem dla Sojuszu, już kilka lat wcześniej NATO zaczęło dostosowywać swoją kulturę działania tak, aby przygotować ją do zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa. W 1999 roku Sojusznicy uzgodnili nową Koncepcję Strategiczną. Dokument ten określa zagrożenia dla bezpieczeństwa dotyczące NATO oraz metody jakimi Sojusz stara się im sprostać. Koncepcja Strategiczna opisuje zagrożenia dla bezpieczeństwa jako „wielokierunkowe i często trudne do przewidzenia”. Szczególną uwagę poświęca niebezpieczeństwu związanemu z proliferacją broni masowego rażenia i środków jej przenoszenia. Jasno stwierdza również, że interesy Sojuszu w dziedzinie bezpieczeństwa mogą być podważone przez inne zagrożenia o szerszym charakterze, takie jak: akty terroryzmu, sabotaż, zorganizowana przestępczość, a także zakłócenia przepływu żywotnych środków.

Aby stawić czoła tym zagrożeniom, Sojusz podjął serię inicjatyw zmierzających do poprawy swoich zdolności obronnych oraz wzmocnienia współpracy, zarówno w gronie swoich państw członkowskich, jak i w kontaktach z państwami partnerskimi i innymi organizacjami międzynarodowymi. Należy do nich Inicjatywa Zdolności Obronnych (DCI) - priorytetowy program wprowadzony w 1999 roku w celu unowocześnienia zdolności wojskowych w odpowiedzi na nowe warunki bezpieczeństwa. Powołanie w 2000 roku Centrum Broni Masowego Rażenia, dzięki któremu państwa członkowskie NATO dzielą się informacjami o zagrożeniach związanych z bronią masowego rażenia oraz szukają sposobów koordynowania najwłaściwszych reakcji, a także rozwój Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony w ramach Sojuszu, mającej umożliwić europejskim państwom członkowskim podjęcie większej odpowiedzialności za kwestie bezpieczeństwa i obrony. Ataki terrorystyczne z 11 września 2001 roku wzmocniły aktualność tych wysiłków. W ich następstwie NATO rozpoczęło wszechstronny przegląd swoich działań i procedur roboczych. Kulminacją tych wysiłków było wypracowanie pakietu reform, inicjatyw i programów przyjętych przez przywódców NATO podczas Szczytu Sojuszu w Pradze w listopadzie 2002 roku. W tym samym czasie 14 państw członkowskich NATO rozmieściło swoje siły w Afganistanie, wspierając kierowaną przez USA operację przeciwko Al-Kaidzie - ugrupowaniu terrorystycznemu odpowiedzialnemu za wspomniane ataki - oraz udzielającemu jej gościny reżimowi talibów. Rozmieszczane siły miały także uczestniczyć w późniejszej operacji utrzymania pokoju, w ramach Międzynarodowych Sił Wspierających

Bezpieczeństwo (ISAF) stacjonujących w Kabulu. Ponadto, na prośbę państw odgrywających aktywną rolę w tej operacji oraz po to, aby zapewnić jej kontynuację, NATO przejęło odpowiedzialność za kierowanie ISAF oraz analizuje możliwości podjęcia podobnych operacji poza obszarem euroatlantyckim.

Chociaż państwa członkowskie NATO czasami nie zgadzały się ze sobą co do najwłaściwszych sposobów reagowania na nowe zagrożenia dla bezpieczeństwa, wszyscy Sojusznicy uznają, że wyzwania te mogą mieć źródło poza obszarem euroatlantyckim i nie mogą być samodzielnie pokonane przez jedną organizację. Nie można też w tej dziedzinie polegać na strukturach obronnych przeznaczonych do zmagania się z konwencjonalnymi konfliktami zbrojnymi. Poza współpracą z innymi kompetentnymi organizacjami, Sojusz musi zatem dostosować się do nowych, odmiennych wyzwań. W rezultacie, NATO odeszło od koncepcji geograficznie zdefiniowanego Sojuszu i uznało, że zagrożenia dla bezpieczeństwa nie są już ograniczone w kategoriach miejsca i możliwości ich przewidzenia. Sojusz jest przygotowany do reagowania na zagrożenia kiedykolwiek i gdziekolwiek się one pojawią.

Ponadto, w celu tworzenia bardziej bezpiecznego środowiska, NATO buduje coraz silniejsze powiązania z organizacjami międzynarodowymi, w tym z: Unią Europejską, Organizacją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacją Narodów Zjednoczonych, a nawet ze Światową Organizacją Zdrowia oraz z państwami, które nie są członkami Sojuszu, w tym z Rosją, Ukrainą i państwami partnerskimi zarówno w obszarze euroatlantyckim, jak i w szerszym regionie Morza Śródziemnego.

W pierwszej dekadzie XXI wieku wyraźnie widać, że NATO znacznie ewoluowało w porównaniu z Sojuszem na rzecz bezpieczeństwa stworzonym w 1949 roku. W ciągu ponad 50 lat istnienia Sojuszu, zarówno on sam, jak i szerszy, zewnętrzny świat rozwinęły się w sposób niemożliwy do przewidzenia przez założycieli NATO. Również NATO różni się od instytucji, która przez cztery dekady zimnej wojny broniła Europy Zachodniej, a nawet od tego Sojuszu, który w latach dziewięćdziesiątych czuwał nad przemianami w Europie po zakończeniu zimnej wojny. W związku z integrowaniem nowych państw członkowskich, niezbędny jest proces ciągłej adaptacji, który umożliwi uwzględnienie interesów większej liczby członków, bez podważania zdolności Sojuszu do podejmowania decyzji na czas. Co więcej, w miarę ewolucji środowiska strategicznego, tempo przemian w Sojuszu będzie musiało się zwiększyć, aby sprostać nowym zagrożeniom.

Podczas gdy zmienia się charakter zagrożeń stojących przed państwami członkowskimi oraz metody wykorzystywane przez NATO do ich pokonywania, podstawowe założenia współpracy w ramach Sojuszu pozostają wierne zasadom Traktatu Północnoatlantyckiego. NATO gwarantuje transatlantycki polityczno-wojskowy mechanizm pokonujący wyzwania dla bezpieczeństwa, wiążący ze sobą interesy Europy i Ameryki Północnej, a także równoważący interesy poszczególnych państw członkowskich.

Trwająca obecnie transformacja NATO jest częścią procesu, który ma wzmocnić bezpieczeństwo państw członkowskich Sojuszu oraz przyszłą stabilność i dobrobyt całego obszaru euroatlantyckiego. Od Szczytu Sojuszu w Pradze państwa członkowskie zintensyfikowały wysiłki mające dostosować NATO do współczesnych wyzwań, a są nimi:

obrona wspólnych wartości, takich jak: poszanowanie demokracji i praw człowieka; walka z międzynarodowym terroryzmem i zagrożeniem stwarzanym przez proliferację broni masowego rażenia; budowa wspólnych środków bezpieczeństwa we współpracy z Rosją i Ukrainą; dalszy rozwój fundamentów bliskiej współpracy z innymi państwami partnerskimi; a także - gdy wyczerpane zostaną inne środki - podejmowanie efektywnych działań w zakresie zarządzania kryzysowego oraz niedopuszczanie do tego, aby skutki kryzysu rozlały się poza granice objętego nim terytorium i zagroziły szerszej stabilności. Jest to wszechstronna misja, której realizacja zależy od wsparcia i pomocy opinii publicznej, która - zarówno w państwach członkowskich, jak i partnerskich Sojuszu - odmówi akceptacji polityki konfliktu i wykaże się determinacją w budowaniu bezpieczeństwa opartego na zrozumieniu i współpracy, dla dobra przyszłych pokoleń.


Unia Europejska wobec walki z terroryzmem
Unijna polityka antyterrorystyczna?
Czy w ogóle można mówić o istnieniu unijnej polityki dotyczącej walki z terroryzmem? Na to pytanie pozytywną odpowiedź natychmiast po tragicznych wydarzeniach 11 września 2001 r. dało wielu unijnych dyplomatów i wysokich przedstawicieli państw członkowskich. W przeciągu roku na forum Unii Europejskiej przyjętych zostało kilkadziesiąt wiążących politycznie i prawnie przepisów, zorganizowano wiele spotkań na najwyższym szczeblu (począwszy od kontaktów między ekspertami ministerialnymi), w tym szefów państw i rządów. Praktycznie wszystkie instytucje unijne zaangażowały się w komentowanie zjawiska terroryzmu, wskazywania jego przyczyn i przewidywania dalszych kolei przeciwdziałania mu i zwalczania go.

Jak słusznie wskazują komentatorzy z brytyjskiej organizacji pozarządowej Statewatch, trudno wręcz było w pewnym momencie wskazać obszary aktywności UE, które nie były „dotknięte” problematyką antyterroryzmu. Pracom w tym kierunku, zgodnie z Planem Działania z września 2001 r., podporządkowano z czasem zarówno kierunek realizacji „Agendy z Tampere”, jak i kroków podejmowanych w wielu Dyrekcjach Generalnych Komisji Europejskiej. Daleko idącej aktywizacji uległy agencje oraz biura II-filarowe, na tyle wręcz, że jednoznaczne potwierdzenie tego, że po 11 września walka z terroryzmem w UE traktowana była jako priorytet głównie w obszarze współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych byłaby trudna, bowiem to Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa okazała się największą „tubą” medialną unijnego zaangażowania w zwalczanie terroryzmu.


Jednak, jak dalsze przykłady dodatkowo wskazują, okazuje się, że samo przyjęcie zaplecza legislacyjnego, harmonogramu realizacji dalszych działań, wzmocnienie własnych instytucji oraz konsekwentne wykazywanie zaangażowania w stosunkach zewnętrznych nie tworzy „polityki”, jako takiej. Unia (kraje i biurokracja UE), jako nowoczesna organizacja, stworzyła doskonałe ramy dla powstania takiej polityki, jednak brakuje jej, w chwili obecnej, jednego podstawowego elementu – rzeczywistego przełożenia teorii na działania praktyczne na poziomie narodowym. Bez pełnego „oddania się” sprawie ze strony 25 państw, można mówić jedynie o politycznych ramach, w których – faktycznie – trwa proces legislacyjny, dyskurs polityczny, powstają raporty, przyjmowane są zalecenia i realizowane programy szkoleniowe dla funkcjonariuszy krajowych. Lecz jest towciąż za mało…
Przyjęte – nie wdrażane
Z licznych raportów przedkładanych przez Komisję Radzie, poświęconych wdrażaniu poszczególnych przepisów acquis odnoszących się do walki z terroryzmem, wyłania się bardzo niepokojący obraz. Otóż okazuje się, że nie tylko wiele z przepisów nie zostało wcale wprowadzonych do porządków prawnych szeregu państw członkowskich nawet po upływie przewidzianego ustawowo okresu implementacyjnego, ale – co gorsza – nawet jeśli tak się stało, to nierzadko pozostają one przepisami martwymi, niestosowanymi. Powodów jest kilka: często nie na wyszkolonych kadr, które mogłyby odpowiednio stosować te przepisy, kiedy indziej zaś brakuje woli, chęci, aby używać nowych instrumentów określonych na poziomie Unii. Pojawia się też problem świadomości wagi nowych zobowiązań i rozwiązań.

Co przy tym ciekawe to fakt, że w wielu przypadkach kraje, które nie wdrażają lub nie stosują tych przepisów, to „stare” państwa członkowskie, a „nowe” – w świetle zobowiązań akcesyjnych – musiały do nich dostosować się biorąc pod uwagę konsekwencje potencjalnego nieprzystąpienia do Unii.


Podsumowując: problem tkwi w tym, że w UE nie wykorzystuje się już dostępnego instrumentarium. Co więcej, możliwości „wymuszania” wdrażania i stosowania acquis są sprowadzone w praktyce do działań natury politycznej, sygnałów wysyłanych w raportach i sprawozdaniach Komisji, Rady oraz – chociaż nie zawsze tak się dzieje – zainteresowanej tym Prezydencji. Dopiero od wejścia w życie Traktatu Konstytucyjnego będzie można pozbyć się złej praktyki „przemilkiwania” problemów implementacyjnych i „wskazywania palcem winnego” niewdrażania acquis, w tym w zakresie walki z terroryzmem.
Ponadto na podkreślenie zasługuje fakt, że problemy z brakami implementacyjnymi mają miejsce nie tylko w odniesieniu do unijnego acquis, lecz również przyjmowanych kolejnych dokumentów koordynacyjnych, najczęściej w zakresie problematyki walki z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem. Stąd też regularne przyjmowanie nowych programów, planów działania, strategii i harmonogramów, takich jak Wiedeńskiego Planu Działania w 1998 r., „Agendy z Tampere” w 1999 r., Strategii Milenijnej w 2000 r., Planów Działania ds. walki z terroryzmem w 2001 i 2004 r., Traktatu Konstytucyjnego w 2004 r. oraz Programu Haskiego w 2004 r.

Można w tym miejscu kontrowersyjnie stwierdzić, że w pewnej mierze łatwo tworzyło się Program Haski, skoro tak wiele zobowiązań z poprzednich dokumentów koordynacyjnych nie zostało dotąd zrealizowanych… Jednocześnie nie wolno zapominać, że Program ten jest efektem konsensusu politycznego przyjętego w gronie aż 25 państw, tak też już samo jego przyjęcie można z powodzeniem traktować jako sukces.


Syndromy „znudzenia” i „zapomnienia”
Z jednej strony nie można się dziwić, że ważne informacje przekazywane przez media, są wkrótce zastępowane nowymi, często jeszcze istotniejszymi. Podobnie jest przecież w stosunkach międzynarodowych, natomiast wydaje się, że szczególnie od czasu 11 marca 2004 r., gdy terroryści skierowali ataki bezpośrednio przeciwko jednemu z krajów unijnych, zainteresowanie walką z terroryzmem zaczęło nieco szybciej znikać z agendy UE, niż miało to miejsce po zamachach na USA. Mimo tego, że kolejne projekty aktów prawnych wskazują na wszechobecność tą problematyką w pracach poszczególnych instytucji, to jednocześnie coraz więcej dokumentów dotyczących walki z terroryzmem pojawia się na kolejnych posiedzeniach Rady jako punkty „A”, czyli nie przeznaczone do dyskusji plenarnej, nawet wówczas, jeśli omawiany dokument wskazuje na zaległości, czy też poważne zaniedbania z strony konkretnych krajów unijnych. Nastąpiło pewnego rodzaju „zmęczenie”, „znudzenie” tematyką antyterroryzmu tym bardziej, że podświadomie wiele krajów dobrze zdaje sobie sprawę z faktu, że już uczyniono na szczeblu UE wszystko, co można było uczynić… Jednocześnie pewnymi aspektami walki z terroryzmem nie znudzono się w ogóle, bowiem w zasadzie potraktowano je jako dużo mniej istotne, jak np. kwestię ochrony praw człowieka.
Ponadto pewne zadania po prostu znikają z dokumentów koordynacyjnych, pojawiają się zamiast nich nowe, stanowiące skuteczne „usprawiedliwienie” dla niewdrożenia poprzednich zobowiązań. Trzeba wreszcie zwrócić uwagę na kwestię zasadniczych różnic, jeśli chodzi o dyskurs ministerialny i ekspercki. Gdy spotykają się ministrowie wszystko kończy się na ogół „dobrze”, potwierdza się kierunek prac i medialnie osiąga sukces. Jednak, gdy eksperci ministerialni zasiadają następnie do prac o charakterze technicznym, wówczas okazuje się, że proceduralnie danego zadania nie da się wykonać. Jak taką sytuację przedstawić następnie na poziomie politycznym, aby nie wycofywać się z podjętych wcześniej zobowiązań? Jest to zaiste bardzo trudne zadanie.
Wreszcie dużym problemem jest wszechobecność terminu „terroryzm”. Doszło nawet do tego, że w końcowym raporcie z realizacji „Agendy z Tampere” do punktów poświęconych wykonaniu określonych zadań dodano te, które wynikały z pierwszego Planu Działań przeciwko terroryzmowi. Praktycznie w większości uzasadnień do projektów aktów prawnych w obszarze WSiSW przedkładanych przez Komisję pojawia się obecnie odwołanie do potencjalnego znaczenia nowych rozwiązań legislacyjnych dla przeciwdziałania i walki z terroryzmem.

Natomiast, jak wykazali analitycy ze Statewatch, w drugim Planie Działania przeciwko terroryzmowi z 57 zaproponowanych działań, aż 27 nie odnosi się bezpośrednio do terroryzmu, lecz do szeroko pojmowanego zwalczania przestępczości i nadzoru obywateli. Wg Statewatch podejście to należy traktować jako kolejny sygnał dla społeczeństw krajów Unii, że nie wolno dopuścić do niekontrolowanych działań legislacyjnych i organizacyjnych, które w konsekwencji mogą osłabić obecny poziom ochrony praw człowieka. Ponadto nie jest właściwe rozszerzanie acquis tam, gdzie nie wynika to z praktyki walki z terroryzmem, zaś niemała część proponowanych działań jest niedokładnie określona i może nieść ze sobą niezamierzone rozwiązania. Jednocześnie Statewatch wysoko ocenił proponowane zmiany faktycznie odnoszące się do walki z terroryzmem.


Okresowość planowania
Dogłębna lektura Programu Haskiego prowadzi do przykrego wniosku, że w zasadzie wiele umieszczonych w nim zadań ma niedookreślone lub w ogóle niewskazane terminy realizacji. Część z tych dat jest z kolei niezwykle odległa, głównie w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości (pośrednio powiązanego z walką z terroryzmem). Można w tym wypadku stwierdzić, mając dodatkowo na uwadze fakt przyjmowania rocznych i wieloletnich planów pracy – odrębnie – Komisji i Rady, a także półrocznych i wieloletnich planów Prezydencji, że model planowania działań na poziomie UE uzależniony jest od tego, czy odnośnie do danej kwestii podobne stanowisko mają główne instytucja i kraj przewodniczący pracom Unii w danym półroczu. W odniesieniu do walki z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem od 2002 r. zdarzało się, że różne priorytety wynikające np. z „Agendy z Tampere” lub Planu Działania w ogóle nie były wprowadzane do planu prac Rady. Tego typu upolitycznienie działań jest jednak o tyle zrozumiałe, iż w taki właśnie sposób funkcjonuje Unia, szanując kierunki działań wskazywane przez poszczególne Prezydencje.
Z powyższym wiąże się również faktyczne „uzależnienie” od powodzenia Programu Haskiego od wejścia w życie Traktatu Konstytucyjnego UE, szczególnie w odniesieniu do działań natury koordynacyjnej oraz procesu decyzyjnego. Co stanie się z zadaniami planowanymi w Programie, jeśli jeden z 25 krajów Unii nie ratyfikuje Traktatu? Można uznać, że autorzy Programu nie wzięli takiej scenariusza pod uwagę, tym samym skuteczność walki z terroryzmem stała się bezwiednie „zakładnikiem” politycznym krajów Unii.
Trudności koordynacyjne
Kłopoty z koordynacją prac organów unijnych nie są nowością, rzecz jednak w tym, że w obszarze współpracy antyterrorystycznej mogą one mieć szczególnie groźne konsekwencje. Podział Grup Roboczych Rady umożliwia dyskutowanie o walce z terroryzmem niemalże równolegle w dwóch Grupach Roboczych – w ramach WSiSW i WPZiB. Ma to swoje niewątpliwe dobre strony, jednak w dalszym ciągu kontakty między tymi gremiami wymagają poprawy. Ograniczone relacje międzyfilarowe sprawiają też, że widoczne jest głównie powodzenie działań realizowanych w I filarze, czyli pod czujnym okiem Komisji. Dowodem na ograniczone relacje między ekspertami WSiSW i WPZiB jest praktyczne sprowadzenie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa z 2003 r. wyłącznie do zagadnień II-filarowych, co drugiej strony tłumaczyć można tym, że Strategia ta została przyjęta w trybie art. 13 TUE.
Należy też wskazać na syndrom „strachu” przed nowymi krajami członkowskimi (vide sprawa koordynacji działań w FATF, będąca dowodem na ograniczone zaufanie, jakim darzą się wzajemnie kraje UE) oraz na zagrożenie syndromem „emancypacji” koordynatorów sektorowych. Nie można doprowadzić do tego, że zasada subsydiarności będzie zasadą wiążącą w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, gdzie ma się do czynienia ze zwalczaniem najpoważniejszych niebezpieczeństw dla obywateli państw członkowskich Unii. W związku z tym centralizacja służb, które są odpowiedzialnych za zapewnianie tego bezpieczeństwa ma znaczenie podstawowe.
Innym przykładem, potwierdzającym powyższą, tezę są trudności w określeniu działań podejmowanych na polu eksternalizacji wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE, czyli wskazania metody na unikanie wielostronnego (nieskoordynowanego) monitorowania działań na szczeblu narodowym, wysyłania misji eksperckich prowadzonych odrębnie przez różne instytucje oraz dopuszczania do kierowania do organizacji międzynarodowych i państw trzecich sprzecznych sygnałów dotyczących kierunku działań antyterrorystycznych Unii.
Tworzenie nowych forów
W nawiązaniu do powyższego okazuje się, że zapanowanie nad „niezależnością” organów decyzyjnych UE jest zadaniem niełatwym. Próbą wpłynięcia na powyższą sytuację jest decyzja z marca 2004 r. o utworzeniu stanowiska koordynatora antyterrorystycznego UE, którym mianowano b. niderlandzkiego wiceministra spraw wewnętrznych, Gijsa de Vriesa. Funkcjonuje on w ramach Sekretariatu Generalnego Rady w ścisłej współpracy z Javierem Solaną i Komisją Europejską. Jednym z jego zadań jest koordynacja przeciwdziałania i walki z terroryzmem w Unii i monitorowanie stanu realizacji podejmowanych w tym zakresie zobowiązań. Szczegóły jego mandatu w zasadzie do chwili obecnej pozostają mało przejrzyste, ale nie to jest największym w tym wypadku problemem. Okazuje się bowiem, że Gijs de Vries, przy cały swoim wysiłku, nie jest w stanie sprawić, aby państwa członkowskie poważniej traktowały wdrażania antyterrorystycznego acquis dopóty, dopóki nie będą za nim stały konkretne sankcje, tak jak jest w przypadku obecnego filaru I. Sankcji politycznych kraje UE już dawno przestały się niestety obawiać…
Jeśli chodzi o tworzenie nowych forów dyskusji, to warto zwrócić uwagę na problem nachodzenia na siebie kompetencji instytucji międzynarodowych. Ma to szczególne znaczenie dla procesu integracji europejskiej, gdzie niejednokrotnie dochodzi do dublowania kompetencji (np. UE i Rady Europy), praktycznej aktywności (np. UE i OBWE), czy też sporów proceduralnych (np. UZE i NATO). Odnośnie do walki z terroryzmem sprawa zaczyna powoli obierać dość dyskusyjny kurs. W Radzie Europy praktycznie zakończyły się już prace nad całościową Europejską Konwencją przeciwko terroryzmowi, której część przepisów nakłada się na rozwiązania przyjęte już w ramach acquis. Ponadto niektóre państwa członkowskie z pewną rezerwą odnoszą się obecnie do inicjatywy przyjęcia na forum ONZ powszechnej konwencji dotyczącej walki z terroryzmem, nad którą prace zatrzymały się na początku 2002 r., czego przejawem jest chociażby zaprzestanie wskazywania tej kwestii jako priorytetowej w przyjmowanych przez Unię dokumentach oficjalnych.
***

Reasumując należy zauważyć, że w przeciągu ostatniej dekady państwa członkowskie Unii Europejskiej udowodniły swoją zdolność do przyjmowania licznych, zróżnicowanych tematycznie i o różnej mocy wiążącej aktów prawnych oraz dokumentów programowych. Potwierdza to powszechnie wykazywany w statystykach stały wzrost liczby przyjmowanych w ramach UE aktów prawnych z dziedziny szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, które – nie biorąc pod uwagę przepisów o charakterze implementacyjnym np. z zakresu Wspólnej Polityki Rolnej – stanowią obecnie największy procent przyjmowanej w ramach Unii legislacji. Drugim wnioskiem, jaki się nasuwa, głównie po skonfrontowaniu liczby przyjętych i zrealizowanych już inicjatyw z realiami politycznymi Europy, jest ich ograniczona wartościowość z punktu widzenia faktycznego wpływu na bezpieczeństwo obywateli krajów UE. Ograniczenie to wynika przede wszystkim z faktu niewdrażania przyjmowanych przepisów przez członków Unii, a nie – często krytykowanego – kształtu poszczególnych aktów prawnych WSiSW i WPZiB.


Ataki na USA i Hiszpanię wykazały daleko idącą zdolność występowania państw UE w jednym szeregu przeciwko wszelkim przejawom przestępczości zorganizowanej, jednakże wyłącznie na poziomie politycznym, tj. bez przełożenia na sprawne uzgadnianie i wdrażanie legislacji skierowanej przeciwko terroryzmowi. Przyszłość tego obszaru aktywności Unii z pewnością zależeć będzie od stanu wdrażania Programu Haskiego (w tym kształtu Planu Działania, który opracowany przez Komisję w 2005 r. ma precyzować priorytety określone w Programie), wejścia w życie Traktatu Konstytucyjnego UE i płynących z tego konsekwencji dla toku prac legislacyjnych w III filarze UE oraz ewolucji ram procesu decyzyjnego (m.in. w świetle zniesienia wewnętrznego podziału UE na filary, wzmocnienia roli Komisji przy podniesieniu rangi Rady Europejskiej, objęcia wielu elementów obecnego III filaru zasadą decydowania kwalifikowaną większością głosów oraz utworzenia Komitetu Bezpieczeństwa Wewnętrznego) oraz działań nowego Kolegium Komisji Europejskiej pod kierunkiem José Manuela Barroso. Trzeba przy tym pamiętać, że przyszłość ta jest jednocześnie przyszłością obywateli wszystkich krajów unijnych, zatem zdroworozsądkowe podejście do dalszych prac nad budową obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ma kluczowe znaczenie dla ciągłości dalszego procesu integracji europejskiej.
Bezpieczeństwo Unii Europejskiej

Od ataków terrorystycznych w Madrycie 11 marca 2004 roku upłynęły już prawie dwa lata. Wbrew ferowanym w pierwszych momentach opiniom nie stały się one "europejskim 11 września", ani nie wywołały dramatycznej zmiany w polityce bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Nie przyczyniły się też do częściowego choćby zasypania politycznej przepaści transatlantyckiej. Jak prezentuje się obecnie stan bezpieczeństwa UE i myślenie o nim?

Unia Europejska, podobnie jak otaczające ją środowisko międzynarodowe podlega ciągłym przekształceniom. Zmienia się zarówno postrzeganie zagrożeń dla jej bezpieczeństwa, jak również następuje ewolucja w myśleniu o sposobach przeciwstawiania się im. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo cały czas spoczywa przede wszystkim na państwach członkowskich UE i pozostaje domeną kompetencji poszczególnych rządów. Tym niemniej, rola Unii w tym zakresie coraz wyraźniej wzrasta, prowadząc do wyłonienia się instytucjonalnych powiązań, które można określić jako "unijny kompleks bezpieczeństwa". Tworzą go Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (CSFP), Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (ESDP), wspólne polityki w ramach I filaru (na przykład azylowa i migracyjna) oraz tak zwany III filar, czyli sprawy wewnętrzne i sprawiedliwości.

Liczni krytycy procesu integracji europejskiej wskazują, że Unii brakuje narzędzi, by skutecznie realizować politykę zagraniczną czy w zakresie bezpieczeństwa. Jednakże "otoczka instytucjonalna" jest w o wiele lepszym stanie niż się na pozór wydaje. Podstawowy problem tkwi bowiem nie w słabości narzędzi wspólnej polityki zewnętrznej, ale w braku jedności politycznej w ramach UE. Odpowiedź na pytanie: "Dlaczego UE jest polityczno-wojskowym karłem?" brzmi: "Ponieważ jest wewnętrznie podzielona". Podział ten można zaobserwować na wszystkich etapach tworzenia polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony. Brakuje zgody co do wspólnego postrzegania zagrożeń, a co za tym idzie, do narzędzi politycznych, jakie należy zastosować do walki z nimi. " Strategia bezpieczeństwa UE" , przyjęta na Radzie Europejskiej w Kopenhadze zaciemnia tylko obraz sytuacji, ponieważ stwarza wrażenie, że UE przyjęła jednolite stanowisko wobec zagrożeń dla bezpieczeństwa wspólnotowego.

Osiągnięcie takiej zgody było niezwykle trudne przy 15 państwach członkowskich, które cieszyły się w miarę jednolitą kulturą polityczną. Jeszcze trudniejsze jest osiągnięcie takiego konsensusu w gronie 25 państw członkowskich, które oprócz różnic interesów wynikających z położenia geograficznego dzieli ogromna różnica doświadczeń historycznych, silnie warunkujących dzisiejszą politykę.

Pojęcie bezpieczeństwa bardzo ewoluowało po zakończeniu "zimnej wojny" . Dawno już wykroczyło ono poza wąskie rozumienie zagrożeń w kategoriach czysto wojskowych. Obecnie dochodzą do niego takie wymiary, jak zagrożenia wywołane przez niestabilność polityczną na danym obszarze, kwestie ekonomiczne i energetyczne, napływ uchodźców, konflikty etniczne czy wreszcie zanieczyszczenie środowiska. Istotą tych przemian jest przesuwanie się akcentu z zagrożeń dla przetrwania państwa (jakim była agresja militarna na wielką skalę) na zagrożenia dla jakości życia danej wspólnoty politycznej. Jednakże o ile państwa Europy Zachodniej z pewnością wkroczyły w tę "postsuwerenną" czy "postnarodową" rzeczywistość w dziedzinie bezpieczeństwa, o tyle nowe państwa członkowskie wciąż postrzegają zagrożenia w sposób tradycyjny.

Kryzys iracki mógł stworzyć fałszywe wrażenie przebiegu linii podziału w Europie. Oto z jednej strony są Francja i Niemcy, które chcą ograniczyć potęgę Ameryki i przyznać Unii należne jej miejsce na arenie międzynarodowej. Z terroryzmem i proliferacją broni masowego rażenia chcą walczyć przy pomocy całego wachlarza środków. Z drugiej znajdują się Wielka Brytania, Włochy i Polska, które pragną zachowania przywództwa amerykańskiego we wspólnocie transatlantyckiej i nie cofają się przed użyciem siły zbrojnej. Takie podejście zakłada domyślnie, że wszystkie państwa członkowskie UE zgadzają się co do postrzegania terroryzmu, proliferacji, konfliktów regionalnych, upadłych państw oraz przestępczości zorganizowanej jako największych zagrożeń dla bezpieczeństwa (jak ujął to Javier Solana w " Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa" ), a różni je tylko podejście w kwestii radzenia sobie z nimi. Gdyby było to tak proste, wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony można by stworzyć choćby i jutro.

Donald Rumsfeld miał rację, kiedy dzielił Europę na "starą" i "nową". Istota tego podziału nie tkwi jednakże (jak chciałby tego amerykański sekretarz obrony) w bezkrytycznym poparciu (bądź sprzeciwie) Stanów Zjednoczonych, ale w stosunku do tradycyjnych zagrożeń dla bezpieczeństwa. Największą przeszkodą dla wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE pozostaje Rosja. W postrzeganiu państwa rosyjskiego tkwi bowiem zasadnicza różnica, jeśli chodzi o nowe i stare państwa członkowskie. Nowe państwa członkowskie UE niezmiennie postrzegają Rosję jako potencjalne zagrożenie dla swojej niepodległości. Na Zachodzie natomiast Federacja Rosyjska nie jest już tak widziana. Jest wielkim paradoksem, że spadkobierca ZSRR (które to państwo poprzez stwarzane zagrożenie w decydującym stopniu przyczyniło się do integracji zachodnioeuropejskiej), może zapobiec wyłonieniu się zjednoczonej politycznie Europy.

Trudno jest jednoznacznie oceniać "tradycyjne" zagrożenia dla bezpieczeństwa europejskiego. Europa, chcąc uzyskać samodzielność polityczną i w dziedzinie bezpieczeństwa musi zmierzyć się z dwoma potężnymi uczestnikami stosunków międzynarodowych - Stanami Zjednoczonymi i Rosją. Oba te państwa zainteresowane są w utrzymaniu UE w stanie polityczno-wojskowej niemocy, ponieważ ułatwia ona realizację ich interesów. Nic zatem dziwnego, że duża część państw europejskich, w tym Francja i Niemcy, postrzegały zbliżenie rosyjsko-amerykańskie jako formę "podwójnego powstrzymywania" rozszerzającej się Europy. Mimo retorycznego zbliżenia na linii Paryż- Berlin-Moskwa Rosji o wiele bliżej do Stanów Zjednoczonych (zwłaszcza w dziedzinie kultury strategicznej, między innymi użycia siły) niż do postnarodowej Europy. Dobrze o tym świadczył fakt jednoznacznego poparcia przez Władimira Putina prezydenta Busha w ostatnich wyborach amerykańskich, podczas gdy większość Europejczyków chętniej ujrzałaby w Białym Domu Johna Kerry'ego.

Na dzień dzisiejszy nie jest łatwo ocenić konsekwencje, jakie pociągnie za sobą wycofanie dużej części sił amerykańskich z kontynentu europejskiego. Zarówno zmiana lokalizacji baz wojskowych, jak i tworzenie systemu przeciwrakietowego we współpracy z pojedynczymi państwami członkowskimi pozostanie dla Waszyngtonu istotnym narzędziem wywierania nacisku politycznego na UE i osłabiania jej jedności. Zarazem mniejsza obecność wojskowa zwiększy samodzielność Europy w dziedzinie bezpieczeństwa. Sojusz Północnoatlantycki odgrywa w tym równaniu rolę zdecydowanie marginalną, ponieważ jego główny "udziałowiec" - Stany Zjednoczone - traktują go coraz mniej jako narzędzie więzi z Europą, a znacznie częściej jako narzędzie jej osłabiania. Niezależnie od intencji zainteresowanych stron, każde wzmocnienie kompetencji UE w dziedzinie bezpieczeństwa będzie osłabieniem dla NATO, ponieważ obie te struktury podlegają różnym (i coraz częściej konkurującym ze sobą)ośrodkom władzy.

Jednakże, o ile Stany Zjednoczone mogą co najwyżej przeszkadzać Unii Europejskiej w dochodzeniu do jedności geopolitycznej, o tyle Rosja może stać się rywalem strategicznym. Rosja dąży do stworzenia wokół siebie spójnego politycznie i gospodarczo otoczenia, między innymi poprzez utworzenie Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej (obejmującej Białoruś, Ukrainę i Kazachstan), czy zaangażowanie po stronie prorosyjskiego kandydata w wyborach na Ukrainie. Jeśli te plany powiodłyby się, w przeciągu kilku lat UE miałaby na Wschodzie do czynienia z odbudowywanym imperium, a nie jak dotychczas z poszczególnymi państwami, na których politykę można było próbować wpływać obietnicą członkostwa. Z punktu widzenia polityki bezpieczeństwa niechęć UE do przyjęcia jednoznacznej postawy względem Ukrainy oznacza de facto rezygnację z kształtowania przychylnego otoczenia międzynarodowego.

Mimo licznych błędów Unia coraz wyraźniej "uczy się" nowej roli na arenie międzynarodowej. UE pod naciskiem poszczególnych państw usiłuje wypracować własną politykę wobec Chin, współpraca z którymi może zwiększyć swobodę manewru w stosunkach z Rosją i USA. Z kolei ewentualne przystąpienie Turcji do Unii Europejskiej wymusi na niej rozwój kultury strategicznej i działania w kategoriach power - politics . UE zaczęłaby bowiem bezpośrednio sąsiadować z regionem Bliskiego Wschodu, w tym z państwami pretendującymi do roli regionalnych mocarstw, jak na przykład Iran.

Traktując UE jako daną raz na zawsze, łatwo zapomnieć o podstawowej korzyści w dziedzinie bezpieczeństwa, jaką daje państwom członkowskim. Praktycznie zniknęło ryzyko konfliktu zbrojnego, a spory wewnątrz europejskie rozstrzygane są metodami pokojowymi. Europa nie jest od nich wolna, żeby wspomnieć np. Gibraltar. Jednym ze "strachów" nawiedzających Europę jest obawa o "powrót do przeszłości", który owocowałby renacjonalizacją polityk bezpieczeństwa poszczególnych państw mających ambicje mocarstwowe. Rozszerzenie UE z pewnością osłabia dominującą rolę francusko-niemieckiego tandemu, jednakże zarazem przenosi wzory zachowań w dziedzinie bezpieczeństwa wytworzone przez 40 lat w Europie Zachodniej na jej część wschodnią. Europa pozostaje eksporterem wartości - państwa aspirujące do członkostwa muszą przyjąć jej reguły w wielu kwestiach. Pozbawia to groźnego wymiaru takie dotychczasowe problemy, jak mniejszości narodowe czy sporne granice (przypadek Węgier i państw bałtyckich).

Wspomniane wyżej poszerzanie się treści pojęcia bezpieczeństwa sprawia, że unijny "kompleks bezpieczeństwa" staje wobec całego szeregu zagrożeń asymetrycznych, czyli takich, których źródłem są inne podmioty niż państwa. Mają one swoje pochodzenie zarówno wewnątrz Unii Europejskiej, jak i w otaczającym ją środowisku międzynarodowym. Zagrożeniem jest z pewnością niestabilność na obszarze po radzieckim i w regionie śródziemnomorskim. Napływ imigrantów i uchodźców jest uznawany za najpoważniejsze wyzwanie dla bezpieczeństwa unijnego. Do tego dochodzi terroryzm, międzynarodowa przestępczość zorganizowana, handel i przerzut narkotyków, zanieczyszczenie środowiska i choroby zakaźne. Źródeł upatruje się przede wszystkim w niedorozwoju gospodarczym, czynnikach społeczno-ekonomicznych. Następstwem takiej percepcji jest wieloaspektowe podejście do tej problematyki, chociaż brak wymiaru polityczno-wojskowego niejednokrotnie czyni pomoc gospodarczą i społeczną mało skuteczną.

Szczególnym wyzwaniem dla bezpieczeństwa europejskiego jest tak zwany wymiar islamski. Obecność kilkunastu milionów muzułmanów w krajach europejskich bezpośrednio wpływa na politykę UE wobec konfliktu bliskowschodniego i postawę proarabską.

Wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa UE ograniczać będzie całe spektrum czynników, z których część przedstawiliśmy wyżej. Wewnętrzna różnorodność Unii sprawia, że plagą może stać się zjawisko tak zwanej „jazdy na gapę”. Nie wszystkie państwa (zwłaszcza neutralne) będą chętne do ponoszenia zwiększonych kosztów na obronę (co będzie nieuniknioną konsekwencją większej roli w ładzie międzynarodowym), co utrudniać może specjalizację. Tę ostatnią należy postrzegać jako sposób harmonizacji w sumie dużych wysiłków państw członkowskich w dziedzinie bezpieczeństwa, które bardzo często się dublują. Procesy "podziału pracy" już się zaczęły: Niemcy skupiają się na transporcie strategicznym, Hiszpania na tankowaniu w powietrzu, Holandia naciska na wspólne zakupy amunicji precyzyjnej. Powoli, acz konsekwentnie tworzone są podstawy pod wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony. 13 lipca 2004 roku Rada UE zdecydowała oficjalnie o ustanowieniu Europejskiej Agencji Obronnej, która ma za zadania koordynować rozwój zdolności obronnych, badania i rozwój oraz zamówienia w dziedzinie uzbrojenia. Z drugiej strony nadal brak fundamentalnej zgody co do utworzenia wspólnej europejskiej agencji wywiadowczej i większej wymiany takich informacji.

Ambicje poszczególnych państw są podwójnie groźne dla spójności UE. Z jednej strony podważają wiarygodność jednej polityki unijnej (co skłoni państwa mniejsze do szukania wsparcia poza Unią), a z drugiej hamują proces zwiększania międzynarodowej roli UE. Obecnie Unia zdaje się porzucać starania na rzecz uzyskania stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, co jeszcze niedawno było jej celem. Partykularne starania Niemiec, aby otrzymać takie miejsce, są tego najlepszym przykładem.

Dotychczas bardzo skutecznym narzędziem polityki zewnętrznej UE była obietnica członkostwa, jednakże możliwości jej stosowania stają się coraz bardziej ograniczone. Praktycznie ostatnim regionem, w jakim można się nią posłużyć są Bałkany. Nie da się jej stosować na przykład wobec państw Północnej Afryki czy Bliskiego Wschodu.

Unię Europejską z jej rozwiniętymi mechanizmami instytucjonalnymi można uznać za wyjątkową wspólnotę bezpieczeństwa. Pomiędzy jej państwami członkowskimi praktycznie nie istnieją zagrożenia tradycyjne, zaś konflikty rozwiązywane są drogą pokojową. Jednakże dwa wymiary procesu bezpieczeństwa wymuszają na UE rozszerzenie swoich funkcji w tej sferze. Z jednej strony Unia zaczyna sąsiadować z mocarstwami i obszarami, na których dominuje „polityk realna”, a z drugiej narastanie zagrożeń asymetrycznych wymaga nowych rozwiązań w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego.

Strategia UE w zakresie zwalczania terroryzmu
Podczas ostatniego posiedzenia w dniach 1-2 grudnia 2005 r. Rada UE (Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne) przyjęła „Strategię UE w zakresie zwalczania terroryzmu”. To dobry dokument. Dobiegająca końca Prezydencja Brytyjska może go bez wahania zaliczyć do swoich sukcesów. Strategia wprowadza większy porządek w prowadzone i planowane prace. Określa podstawowe założenia i wskazuje, gdzie współdziałanie na poziomie europejskim może przynieść wartość dodaną.
Co równie istotne, Strategia ma wielką rolę komunikacyjną. Pozwala jasno przedstawić obywatelom UE i partnerom zagranicznym (państwom, organizacjom, społeczeństwom) w jaki sposób Europa chce walczyć ze zjawiskiem terroryzmu.
Treść

Naczelnym założeniem Strategii UE jest “Zwalczanie terroryzmu w skali globalnej z poszanowaniem praw człowieka i uczynienie Europy bezpieczniejszą oraz umożliwienie jej obywatelom korzystania z wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.”

W związku z tym założeniem niezbędne jest podjęcie działań w czterech zakresach:
Zapobieganie – dotyczy powstrzymywania osób przed wstępowaniem w szeregi organizacji terrorystycznych i podejmowania/wspierania działalności o takim charakterze. Ma odnosić się do istotnych czynników i przyczyn radykalizacji i rekrutacji, zarówno w Europie jak i poza nią;

Ochrona – dotyczy maksymalnego zabezpieczenia obywateli i ważnych obiektów przed atakiem o charakterze terrorystycznym. Obejmie też wzmocnienie bezpieczeństwa granic, transportu i infrastruktury krytycznej;


Ściganie – będzie prowadzone zarówno w granicach UE jak i w wymiarze globalnym, obejmuje wszelkie działania wymierzone w terrorystów mające na celu rozbicie ich organizacji, pozbawienie możliwości działania (broń, fundusze, środki komunikacji etc.) oraz postawienie ich przed wymiarem sprawiedliwości;
Reagowanie – odnosi się do działań mających na celu skuteczne zarządzanie kryzysowe i minimalizację skutków zamachu, a także pomoc ofiarom.
Wartość dodana współpracy na poziomie europejskim obejmuje:
Wzmacnianie zdolności działania na szczeblu krajowym – polega na wykorzystaniu najlepszych praktyk, wymianie wiedzy i doświadczeń w celu doskonalenia systemów krajowych. Duże znaczenie w tym zakresie ma gromadzenie i analiza danych;
Umożliwienie współpracy europejskiej – polega przede wszystkim na bezpiecznej wymianie informacji pomiędzy państwami członkowskimi, rozwijaniu mechanizmów

umożliwiających współpracę policji, organów wymiaru sprawiedliwości (jeżeli to konieczne, w formie rozwiązań legislacyjnych);


Rozwijanie wspólnej zdolności działania – obejmuje wspólne rozumienie (ocenę) zagrożenia i reakcję polityczną, a także optymalne wykorzystanie organów UE takich jak Europol, Eurojust, Frontex, MIC i SitCen;
Promocja międzynarodowego partnerstwa – dotyczy szerokiej współpracy z podmiotami poza UE, w szczególności z ONZ i „kluczowymi” państwami trzecimi w celu pogłębiania międzynarodowego konsensusu i współpracy w zwalczaniu terroryzmu.
Postęp prac będzie monitorowany raz podczas każdej prezydencji (co 6 miesięcy). Strategia zostanie uzupełniona Planem Działania (Action Plan), co pozwoli na obserwację postępów przez Coreper (w tym wypadku Coreper II – przyp. MN).
Stosowne raporty będzie przygotowywał Koordynator ds. Zwalczania Terroryzmu wspólnie z Komisją.
Ocena

Dokument ma charakter ogólny, co odpowiada specyfice wszelkich opracowań o charakterze strategicznym. Wysoka ocena należy mu się za przejrzystą strukturę, która pozwoli usystematyzować dalsze prace na forum UE. Dokument tego typu był potrzebny – dobrze się stało, że to właśnie podczas brytyjskiego przewodnictwa Rada go zaakceptowała. Zjednoczone Królestwo ma spore doświadczenie w walce z terroryzmem - swoje doświadczenia i wiedzę przeniosło na strategię o wymiarze europejskim.

Ponownie trzeba podkreślić znaczenie Strategii jako narzędzia komunikacji. Pozwoli ona bowiem przedstawić mieszkańcom naszego kontynentu zasady walki prowadzonej przeciwko terroryzmowi. Wskazuje, gdzie współpraca państw członkowskich może przynieść największe korzyści. Jest też jasnym sygnałem dla partnerów zagranicznych jakich działań i postaw mogą oczekiwać.

Polska aktywnie uczestniczyła w pracach nad projektem. Uwagi i sugestie prezentowane przez nasz kraj (opracowane w Departamencie Współpracy Międzynarodowej MSWiA oraz MSZ) uwzględniono w ostatecznej wersji dokumentu.

Jak zaznaczono wcześniej, dopełnieniem Strategii będzie Plan Działania, nad którym trwają obecnie prace.

Wypełnienie założeń Strategii i wykonanie Planu Działania w dużym stopniu zależeć będzie od woli państw członkowskich. To ich determinacja i zaangażowanie w walkę z terroryzmem będzie podstawowym czynnikiem, który przesądzi o tym, czy Strategia nie stanie się kolejnym górnolotnym, ale martwym dokumentem.

Dotychczasowe osiągnięcia i podjęte wysiłki – zarówno państw jak i gremiów ponadnarodowych – pozwalają na umiarkowany optymizm. Strategia wyznacza kierunki i zasady dalszych prac, pozwala 25 państwom na działania spójniejsze i bardziej skoordynowane. Porządkuje prowadzone prace i umożliwia ocenę dokonanych postępów.

Choć trudno wskazać „twardy” sposób wymuszania działania na państwach członkowskich, to istniejące mechanizmy skutecznie je do tego mobilizują. Nie zapominajmy, że Strategia (a także inne dokumenty) są wynikiem jednomyślnej zgody państw. Z podjętych w ten sposób zobowiązań bardzo trudno się później wycofać.


Układ z Prüm: czy nowe porozumienie o współpracy w zwalczaniu zagrożeń dla porządku i bezpieczeństwa publicznego.
W dniu 27 maja 2005 r. w niemieckim miasteczku Prüm przedstawiciele siedmiu państw członkowskich Unii Europejskiej podpisali, układ, który prasa ochrzciła mianem „Schengen III”. Sygnatariuszami porozumienia byli ministrowie Austrii, Belgii, Francji, Hiszpanii, Luksemburga, Niderlandów i Niemiec. Pierwsza piątka to pierwotni sygnatariusze Układu z Schengen. Czy porozumienie z Prüm rzeczywiście jest kontynuacją procesu budowy „Europy bez granic” zainicjowanego w 1985 r. przez Układ z Schengen, czy też może alternatywnym rozwiązaniem wynikającym z niedostatków obowiązujących przepisów Schengen oraz ograniczeń wewspółpracy krajów unijnych?
Układ z Prüm dotyczy pogłębienia współpracy transgranicznej, w szczególności w dziedzinie walki z terroryzmem, przestępczością transgraniczną i nielegalną imigracją. Przewiduje ponadto wzajemny dostęp do krajowych baz oraz wymianę danych dotyczących kodów DNA, odcisków palców, danych personalnych osób podejrzewanych o działalność terrorystyczną lub zakłócenie przebiegu imprez masowych, w szczególności zawodów sportowych i posiedzeń Rady Europejskiej, a także organizowanie wspólnych lotów deportacyjnych oraz wykorzystywanie uzbrojonych funkcjonariuszy ochrony na pokładach samolotów cywilnych.
Nowe porozumienie jest kolejnym przejawem elastyczności integracji europejskiej. Jego sygnatariusze nie skorzystali z procedury podjęcia wzmocnionej współpracy określonej w Traktacie o Unii Europejskiej, chociaż w gruncie rzeczy Układ z Prüm nosi wiele cech takiej formuły współpracy: wspiera cele Unii i Wspólnoty zmierzając do szybszego tworzenia obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, formalnie szanuje dorobek wspólnotowy, jest otwarty dla pozostałych państw członkowskich UE, przewiduje regularne informowanie Rady i Komisji o postępach współpracy. Co więcej, zakłada się, że po trzech latach od wejścia w życie Układu jego sygnatariusze podejmą inicjatywę włączenia go w ramy Unii. Podstawowa różnica polega na tym, że uregulowana traktatowo formuła wzmocnionej współpracy może być stosowana tylko w ostateczności, jeżeli cele współpracy nie mogą być osiągnięte „w rozsądnym terminie” przy zastosowaniu traktatów europejskich. Tymczasem Układ z Prüm w preambule używa zwrotu „pionierska rola w osiągnięciu jak najwyższego poziomu współpracy”.
Istotnie, nowe porozumienie można interpretować jako swoistą „ucieczkę do przodu” krajów zniecierpliwionych niekończącymi się dyskusjami w Radzie UE, Parlamencie Europejskim, grupach roboczych Rady. Debata konstytucyjna w UE przekładała się także na dyskusje i dywagacje dotyczące przyszłości unijnego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Przedłużające się prace nad Systemem Informacyjnym Schengen drugiej generacji (SIS II), Wizowym Systemem Informacyjnym (VIS), Systemem Informacyjnym Europolu (EIS) oraz podstawami prawnymi europejskiego nakazu dowodowego, przechowywania danych telekomunikacyjnych, wykorzystywania identyfikatorów biometrycznych w dokumentach wydawanych obywatelom UE, doprowadziły do częściowej fragmentaryzacji oraz dalszego skomplikowania współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Widmo terroryzmu, które znowu krąży po Europie, wywołało zrozumiałą nerwowość w kręgach rządowych, parlamentarnych, a także wśród mieszkańców Unii.
Układ z Prüm ma pomóc w przezwyciężeniu słabości i niedostatków pojawiających się na unijnym forum jest kolejnym „laboratorium” – od czasu TREVI i Schengen – które ma szansę wyznaczyć nowe ścieżki integracji europejskiej. Tak jak układ z Schengen przed 20 laty dał początek procesowi stopniowego znoszenia kontroli na granicach wewnętrznych i swobodzie podróżowania po terytorium państw-sygnatariuszy tego Układu, tak porozumienie z Prüm wyznacza nowe standardy współpracy służące zapewnieniu bezpieczeństwa obywatelom i zwalczaniu głównych zagrożeń jak terroryzm, przestępczość zorganizowana oraz nielegalna imigracja. W opinii premiera Francji Dominique’a de Villepina, układ z Prüm stanowi „wysoki skok technologiczny” dla Europy, bowiem umożliwia łatwiejszą wymianę danych osobowych, w tym genetycznych, które ułatwić mają przeciwdziałanie i zwalczanie różnych typów przestępczości zorganizowanej. Z drugiej strony z pewnością można wykazać w nim niezwykle ogólne podejście do ochrony danych osobowych oraz praw procesowych.
Układ zawarto jeszcze przed referendami konstytucyjnymi we Francji i Niderlandach oraz przed serią tragicznych zamachów terrorystycznych w Londynie. Zresztą dyskusja nad nim odbywała się poza ramami unijnymi i wynikający z obowiązujących przepisów obowiązek konsultowania się z pozostałymi krajami UE w zakresie przedmiotowym układu nie został wypełniony. Formuła pracy nad nowym porozumieniem z pewnością pozostawia wiele do życzenia, podobnie jak szereg ujętych w nim kwestii, jednak najważniejsze obecnie będzie to, jak zareagują na układ z Prüm pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej.
Dotyczy to w szczególności nowych państw członkowskich. Wydaje się, że układ z Prüm będzie miał zasadniczo negatywne konsekwencje dla ich starań o włączenie do obszaru Schengen. Kolejne rozwarstwienie współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych może oznaczać, że czynione z wielkim nakładem sił, środków i politycznego zaangażowania przygotowania Polski do pełnego włączenia się do współpracy Schengen zostaną „przyćmione” przez nowe ramy współpracy. Tego będzie trzeba uniknąć za wszelką cenę, przy czym nowe kraje UE winny podejmować starania na rzecz przystąpienia również do „Schengen III”. Istotne jest przy tym, że wiele istotnych informacji wymienianych między państwami-sygnatariuszami układu z Prüm nie będzie przekazywanych do SIS II i udostępnianych państwom Schengen.
Obecnie trudno o jednoznaczną ocenę układu z Prüm z punktu widzenia rozwoju integracji europejskiej. Dobrze się stanie, jeśli zawarcie wyspecjalizowanej umowy w gronie krajów UE sprawi, że pozostałe państwa członkowskie szybciej osiągną porozumienie na szczeblu Rady podczas negocjowania nowych aktów prawa wtórnego w zakresie unijnego wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Ponadto trzeba mieć nadzieję, że rozszerzenie „Schengen III” o nowe kraje UE doprowadzi np. do sprawniejszego włączenia tych państw do SIS II, a w rezultacie zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych.
Z drugiej strony układ z Prüm może też osłabić skuteczność współpracy w Europie poprzez tworzenie swoistych kręgów koncentrycznych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, a takie rozwiązania byłoby szczególnie niewygodne dla nowych państw członkowskich Unii. Może się okazać, że „stary” układ z Schengen wraz z Konwencją Wykonawczą z 1990 r. zostanie skazany na miano „współpracy drugiej kategorii”, tym bardziej, że układ z Prüm nie uzależnia przystąpienia do niego nowych krajów od pełnego uczestnictwa w Schengen, co ma szczególne znaczenie dla nowych państw członkowskich Unii. Pozostaje nadzieja, że tak się nie stanie.
Bibliografia


  1. Wybrane problemy walki z terroryzmem międzynarodowym, pod red. A. Ciupiński i M. Zając, Warszawa 2003

  2. Instytucjonalizacja wielostronnej współpracy międzynarodowej w Europie, pod red. S. Parzymiesa i R. Zięby, Warszawa 2004

  3. Rocznik strategiczny 2003/04 : przegląd sytuacji politycznej, gospodarczej i wojskowej w środowisku międzynarodowym Polski, pod red. B. Balcerowicz, Warszawa 2004

  4. Rocznik strategiczny 2004/05 : przegląd sytuacji politycznej, gospodarczej i wojskowej w środowisku międzynarodowym Polski, pod red. B. Balcerowicz, Warszawa 2005x60


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna