Sprawozdania I informacje



Pobieranie 57.77 Kb.
Data07.05.2016
Rozmiar57.77 Kb.

Konferencja nt. „Postępowanie w sprawach o wykroczenia…



SPRAWOZDANIA I INFORMACJE

Paweł Czarnecki

Konferencja nt. „Postępowanie w sprawach o wykroczenia – w poszukiwaniu
optymalnego modelu”
(Dębe, 19–21 października 2014 r.)

W dniach 19–21 października 2014 r., w Ośrodku Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Dębem k. Serocka, odbyła się konferencja pt. „Postępowanie w sprawach o wykroczenia – w poszukiwaniu optymalnego modelu”, której organizatorem była Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego działająca przy Ministrze Sprawiedliwości. Już dziś można powiedzieć, że było to wydarzenie naukowe z całą pewnością bez precedensu przynajmniej z pięciu głównych powodów. Po pierwsze, problematyka wykroczeń i postępowania w sprawach o wykroczenia nie należy do tematów, które stanowią leitmotiv konferencji karnoprocesowych, z uwagi na niezwykle skomplikowane ale też obszerne zagadnienie, a równocześnie z ubolewaniem należy stwierdzić, że materia ta pozostaje na wyraźnym uboczu zainteresowań doktryny. Po drugie, zaproszenia na konferencję wysłano do wszystkich kierowników katedr na studiach prawniczych, w których problematyka wykroczeniowa jest przedmiotem wykładu, przy czym odzew naukowców przeniósł najśmielsze oczekiwania organizatorów. Po trzecie, uczestnikami konferencji byli nie tylko przedstawiciele doktryny procesu karnego, ale przede wszystkim osoby, które w codziennej praktyce stosują te skomplikowane przepisy. Na zaproszenie KKPK odpowiedzieli bowiem przedstawiciele: Rzecznika Praw Obywatelskich, Komendy Głównej Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, sądownictwa wszystkich szczebli, ale też adwokatów oraz prokuratorów. Po czwarte, prelegenci zostali zaproszeni w sposób niezwykle przemyślany do wygłoszenia swoich referatów z czterech obszarów prawa wykroczeń: materialnego prawa wykroczeń, postępowania wykroczeniowego, konstytucyjnych aspektów odpowiedzialności za wykroczenia oraz standardów strasburskich wyznaczających odpowiedzialność za ten rodzaj czynów zabronionych. Po piąte wreszcie, w drugim dniu obrad nastąpiło niezwykle wydarzenie, o którym jeszcze będzie okazja wspomnieć w dalszej części sprawozdania, tym samym rozbudzając ciekawość PT Czytelników.

W pierwszym dniu obrad przewodniczący KKPK, prof. Piotr Hofmański, przedstawił krótko zamierzenia i cele Komisji, a równocześnie podkreślił znaczenie tej kolejnej już inicjatywy naukowej eksperckiego grona, które niezwykle uważnie wsłuchuje się w głos środowiska prawniczego przy poszukiwaniu optymalnych rozwiązań w zakresie legislacji. Z tych powodów niezwykle istotne jest poznanie oczekiwań teoretyków i praktyków, którzy przedstawią informacje na temat zasadności lub też kierunków zmian w tej dziedzinie prawa.

Następnie przewodniczący podzespołu ds. wykroczeń w KKPK, prof. Jarosław Majewski, a równocześnie moderator konferencyjnych paneli, przypomniał, że w Komisji po zakończeniu prac nad nowelizacją przepisów k.k. oraz k.p.k. trwają zaawansowane prace nad reformą kolejnego zakresu zagadnień – czyli odpowiedzialności za wykroczenia. Za punkt wyjścia jednakże uznano w pierwszej kolejności reformę postępowania wykroczeniowego, ponieważ przesądzenie fundamentalnych kwestii, takich jak rodzaj organów, które będą orzekać, oraz sposobu ukształtowania procesowych gwarancji tego trybu na czele z zasadą domniemania niewinności, ne bis in idem oraz prawa do obrony, będzie miało fundamentalne znaczenie dla określenia prac nad strukturą wykroczenia, katalogu kar czy reguł odpowiedzialności za wykroczenie. Zamiarem organizatorów konferencji jest próba ustalenia rzeczywistego obrazu postępowania wykroczeniowego, a następnie przeanalizowanie możliwych rozwiązań legislacyjnych z uwzględnieniem standardu konstytucyjnego i międzynarodowego. Profesor Jarosław Majewski podkreślił, że Komisja celowo nie przedstawiła szczegółowych propozycji możliwych modeli tego postępowania, lecz zainteresowana jest przede wszystkim wsłuchaniem się w głos środowiska teoretyków i praktyków oraz uzyskanie w ten sposób nawet najbardziej radykalnych propozycji. Moderator przypomniał, że należy mieć na uwadze, że poprzez formułę odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. model postępowania wykroczeniowego po 1 lipca 2015 r. będzie znacznie bardziej kontradyktoryjny.

W pierwszym dniu dyskusji głos zabrał SSR Andrzej Skowron, który zwrócił uwagę, aby rozważyć odformalizowanie postępowania wykroczeniowego, gdyż tylko wówczas będzie możliwa realizacja celów tego postępowania w kontekście liczby spraw, jakie rozpatrywane są w tym trybie. Profesor Marek Bojarski (UWr) przypomniał natomiast, że w 2001 r. rozpoczęto prace nad procedurą wykroczeniową, ale mimo zapewnień, że zostaną podjęte prace w zakresie materialnego prawa wykroczeń, dotychczas nie udało się zrealizować tych zamierzeń, w związku z czym wyraził nadzieję, że Komisja Kodyfikacyjna będzie dążyć do podjęcia prac także nad prawem wykroczeniowym materialnym. Adam Jasiński (Inspekcja Transportu Drogowego) zaapelował, aby Komisja podjęła prace nad problemem odpowiedzialności za wykroczenia transgraniczne, a w szczególności należy wprowadzić instrumenty ułatwiające ściganie tych czynów zabronionych, gdyż w praktyce brakuje rozwiązań w tym zakresie, a wymiana informacji między państwami o kierujących pojazdami jest niewystarczająca. Jeśli nie uda się zrealizować tego celu, to jedynym możliwym rozwiązaniem będzie zmiana charakteru niektórych wykroczeń i przekształcenie ich w występki, co pozwoli korzystać z instrumentów przewidzianych w przepisach k.p.k.

Profesor UW, Maria Rogacka-Rzewnicka, zasugerowała, aby sięgnąć do dawnych projektów, w których częściowo, choć niestety w wielu przypadkach bezrefleksyjnie, dokonano przeniesienia wykroczeń pozakodeksowych do kategorii deliktów administracyjnych. Prof. Stanisław Waltoś zasugerował, aby z uwagi na brak pełnych danych statystycznych w zakresie ścigania wykroczeń oraz orzecznictwa w tych sprawach zwrócić się do Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości o przeprowadzenie chociażby niewielkiego badania mającego na celu ustalenie stopnia penalizmu orzecznictwa w przypadku wykroczeń oraz obciążenia i szybkości postępowania w sprawach o wykroczenia. Mirosław Świderek (Ministerstwo Finansów) podniósł, że konieczne jest ujednolicenie rozwiązań i likwidacja szeregu niekonsekwencji w przepisach k.k.s. oraz k.p.w. w zakresie ścigania różnych wykroczeń. Ponadto zauważył, że w wypadku szeregu zachowań opisanych w przepisach karnych pozakodeksowych bardzo trudno jest ustalić, czy dany czyn zabroniony jest wykroczeniem, gdyż przepisy bardzo często nie zawierają klauzuli na temat procedury ścigania tej kategorii czynów. Odpowiadając ad hoc, SSN Stanisław Zabłocki (KKPK) zwrócił uwagę, że problematyczne są nie tyle sytuacje, gdy przepisy nie zawierają klauzuli na temat ścigania przestępstw, choć można ustalić to na podstawie sankcji, ale raczej trudności występują w tych przypadkach, gdy sankcja nie odpowiada wymogom art. 1 k.w., mimo że w przepisie ustawy występuje stosowna klauzula na temat ścigania w trybie przewidzianym dla wykroczeń. Profesor Piotr Hofmański, rozwijając ten wątek, również zwrócił uwagę na fakt, że istnieją takie ustawy, w których w ogóle nie ma klauzuli ścigania, jak też sankcja została określona w sposób niewłaściwy. Z uwagi na późną porę dnia obrady plenarne przerwano, a dalszą dyskusję prowadzono w kuluarach oraz przy kolacji.

Drugi dzień obrad został otwarty wystąpieniem pierwszego referenta, prof. Ucz. Łaz., dr. hab. Ryszarda A. Stefańskiego, który przedstawił najważniejsze problemy aktualnie obowiązującego modelu postępowania w sprawach o wykroczenia. Na wstępie referent podkreślił, że w systemach prawnych państwach europejskich ukształtowało się 5 modeli orzekania w sprawach o wykroczenia: francuski, austriacki, niemiecki, angielski i wschodnioeuropejski. Ustrojodawca polski nie przesądził wprost żadnego z nich, aczkolwiek lektura art. 237 ust. 1 Konstytucji RP powinna skłaniać do wniosku, że sprawy wykroczeniowe powinny rozpoznawać sądy. Jednocześnie R. A. Stefański zastrzegł, że nie należy dłużej tolerować sytuacji, w myśl której nawet najbardziej błahe wykroczenia rozpoznaje organ sądowy. Tym samym wykroczenia o charakterze porządkowym należy w nowej ustawie poddać kognicji organów administracji, aczkolwiek z zachowaniem aktualnych standardów właściwych wykroczeniom, przy czym niezasadne jest przekwalifikowanie tych typów czynów zabronionych w delikty administracyjne. W takim przypadku sankcje za naruszenia porządkowe powinny odpowiadać regułom z art. 1 k.w. oraz z koniecznością zapewnienia obwinionym drogi sądowej. Podział zatem na wykroczenia kryminalne rozpatrywane przez sądy na zasadach przewidzianych w nowym rozdziale k.p.k. oraz wykroczenia porządkowe rozpatrywane przez organy administracyjne jest uzasadniony także tym, że na przestrzeni ostatnich kilku lat od 450–500 tys. spraw wykroczeniowych rozpatrywanych jest przez sądy. Z uwagi na stabilność przepisów prawa oraz dorobek orzecznictwa nie jest celowe tworzenie nowego rozdziału w dziale X k.p.k., lecz należy pozostawić ustawę k.p.w., choć przepisy tego aktu prawnego należy gruntownie zmodyfikować. W opinii prelegenta, w kontekście brzmienia art. 1 § 2 k.p.w. nie ma potrzeby zmiany formuły odpowiedniego stosowania wyraźnie wymienionych przepisów k.p.k., aczkolwiek przy kolejnych nowelizacjach należy pamiętać o zapewnieniu spójności w obu aktach i odpowiedniego adoptowania nowelizacji przepisów k.p.k. z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach o wykroczenia. W dalszej części swojego wystąpienia referent zaapelował, aby odformalizować postępowanie w sprawach o wykroczenia poprzez wzmocnienie znaczenia postępowania nakazowego, rezygnację w art. 59 § 2 k.p.k. ze wszczęcia postępowania sądowego poprzez upoważnienie prezesa sądu do podejmowania decyzji, które należą do sądu orzekającego na posiedzeniu, ponieważ wszczęcie powinno następować z mocy prawa z chwilą wpłynięcia wniosku o ukaranie. Ryszard A. Stefański zgłosił także postulat przywrócenia pokrzywdzonemu skargi powszechnej (actio popularis), aby miał możliwość wyboru trybu ścigania, choć z możliwością ingerencji w takiej sprawie oskarżyciela publicznego. Zasugerował, aby w związku z wyrokiem Trybunału z dnia 3 czerwca 2014 r. (sygn. K 19/11) rozszerzyć uprawnienia wymienionej w art. 54 § 6 k.p.w. osoby podejrzewanej o popełnienie wykroczenia, przez nadanie tej osobie statusu strony i przyznanie dodatkowych uprawnień do żądania udostępnienia akt, zapoznania z materiałami postępowania wyjaśniającego i prawa do obrony już na etapie czynności wyjaśniających. Równocześnie należy przyznać stronie dodatkowe uprawnienia w postępowaniu jurysdykcyjnym, włącznie z możliwością powoływania do pełnienia obrońcy także osób godnych zaufania, takich jak: osoby najbliższe dla obwinionego, doświadczeni praktycy czy nawet studenci prawa. Profesor Stefański zasugerował, aby rozszerzyć zastosowanie zakazów dowodowych z art. 41 § 4 k.p.w. także na tajemnice zawodowe notariusza i doradcy podatkowego. Na koniec zgłosił postulat, aby zapisać w przepisach k.p.w. możliwość stosowania przepisów o prawie łaski, gdyż w praktyce przepisy te nie są stosowane mimo szerokiej interpretacji art. 139 Konstytucji RP. Po tych słowach otwarto dyskusję.

Jako pierwszy głos w dyskusji zabrał SSA Wojciech Dziuban, który stwierdził, że w jego opinii nie ma potrzeby przeprowadzania gruntownej reformy postępowania wykroczeniowego, ponieważ w praktyce nie ma poważniejszych problemów z rozpoznawaniem tych spraw przez sądy. Przytoczył dane za pierwszą połowę 2014 r., z których wynika, że w tym okresie wpłynęło ok. 275 tys. wniosków o ukaranie w sprawach o wykroczenia, przy czym w postępowaniu nakazowym rozpoznaje się ok. 190 tys. (70%), 1253 sprawy w postępowaniu przyspieszonym (0,4%), zaś na rozprawie 65 tys. spraw (23%), przy czym aż w 43% spraw rozpoznawanych w postępowaniu zwyczajnym wykorzystuje się instytucję dobrowolnego poddania się odpowiedzialności (art. 58 k.p.k.). Największą grupę spraw rozpoznawanych przez sądy stanowią wykroczenia komunikacyjne w liczbie 159 tys. wniosków (57%) – przede wszystkim z art. 92 k.w. i art. 92a k.w.; 40 tys. spraw stanowią wykroczenia przeciwko mieniu (14%), 12,7 tys. z art. 51 k.w. oraz 8 tys. z art. 140 k.w. Dyskutant wskazał, że 193 tys. spraw do sądu kieruje Policja, natomiast 69 tys. straże miejskie, a pozostałe podmioty incydentalnie inicjują postępowania, w związku z czym nie należy rozszerzać tzw. skargi publicznej. Ponadto, postępowanie sądowe w sprawach o wykroczenia jest sprawne, ponieważ jedynie 662 (0,2%) sprawy przedawniły się, 77% spraw uprawomocniło się w terminie do trzech miesięcy, a od momentu wpływu sprawy do sądu w 59% spraw statystycznie upływa nie więcej niż 1 miesiąc. Liczba wyroków, które zaskarżono do drugiej instancji, również jest niewielka, ponieważ jedynie w przypadku 3622 spraw (1,3%) sąd odwoławczy rozstrzygał sprawę. Zwrócił uwagę, że uniewinnień w przypadku wykroczeń jest również niewiele, bowiem jedynie 3%. Mając na względzie wskazane dane, a także potrzebę zapewnienia standardów konstytucyjnych, Sędzia Wojciech Dziuban sceptycznie odniósł się do podziału wykroczeń na wykroczenia kryminalne i porządkowe, a ponadto zaznaczył, że nie jest konieczna proponowana przez referenta zmiana art. 59 § 2 k.p.w. Profesor Marek Bojarski (UWr) zwrócił uwagę, że pomysł podział wykroczeń na dwie grupy jest interesujący, aczkolwiek podkreślił, że z uwagi na problem braku precyzyjnego kryterium wyodrębniania obu grup bardzo trudno powyższą koncepcję zrealizować w przypadku wykroczeń pozakodeksowych, na co prof. Ryszard A. Stefański odparł, że w wielu ustawach zamieszczone są wykroczenia, do których znamion należy naruszenie przepisów danej ustawy. Profesor Andrzej Sakowicz (UwB) podniósł, że dla modelu postępowania wykroczeniowego niezmiernie istotne jest przesądzenie modelu odpowiedzialności za wykroczenia, bowiem może się okazać, że stosunkowo niewiele wykroczeń powinno być rozpoznawanych w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym. Opowiedział się za likwidacją typów przepołowionych, dzięki czemu być może udałoby się w szerszym zakresie stosować w k.k. instytucję wypadku mniejszej wagi, a niektóre wykroczenia komunikacyjne lub naruszenia porządku prawnego uznać za delikty administracyjne, zagrożone karą pieniężną i zakazami administracyjnymi. W tym ostatnim zakresie z punktu widzenia standardu art. 45 ust. 1 i art. 176 Konstytucji RP wydaje się zasadne skonstruowanie odwołania od decyzji administracyjnej do sądu powszechnego. Profesor UKSW, Jarosław Majewski (KKPK), oznajmił, że w szerokim zakresie można dostrzec tendencję do zmiany trybu postępowania z wykroczeniowego do administracyjnego, przy czym sądy administracyjne niezależnie od trudności z przestrzeganiem standardów są mimo wszystko nieprzygotowane do stosowania przepisów represyjnych lub też już nie stosują ich właściwie. Mirosław Świderek (MF) zwrócił z kolei uwagę, że przeniesienie kognicji szeregu wykroczeń do postępowania administracyjnego oznacza de facto cztery stadia postępowania, co prowadzi do obciążenia organów państwa kolejnymi sprawami, a sądy są w tym zakresie bardziej sprawne. Sędzia Andrzej Skowron zasugerował, aby przemyśleć mimo wszystko przekazanie niektórych wykroczeń do innych organów niż sądy, a z całą pewnością należy spopularyzować szersze zastosowanie zakresu postępowania mandatowego. Profesor UW, Maria Rogacka-Rzewnicka, wskazała, że warto rozważyć w postępowaniu wykroczeniowym stworzenie, wzorowanej na systemie anglosaskim, instytucji zainicjowania ścigania przez każdego obywatela, tym bardziej, że w praktyce pokrzywdzony ma niewielką możliwość skutecznego ścigania wykroczeń. Sędzia Sądu Najwyższego, Stanisław Zabłocki (KKPK), wyraził pogląd, że analiza standardu konstytucyjnego i strasburskiego może prowadzić do wstępnego wniosku, że wszystkie gwarancje zapewnia możliwość poddania kontroli sądu powszechnego wszystkich orzeczeń organu administracji, a nie tylko tych, w których orzeczono karę aresztu. Wypowiedział się przeciwko tworzeniu nowej ustawy w sprawach o wykroczenia, bowiem wystarczające jest zamieszczenie odpowiednich rozwiązań w osobnym rozdziale k.p.k., z wykorzystaniem formuły, że należy stosować przepisy tego rozdziału tylko wówczas, jeżeli stanowią one inaczej niż przepisy k.p.k. Zasugerował, aby sędzia – referent sprawy, czyli przewodniczący, posiadał szerokie uprawnienia formalne i merytoryczne na posiedzeniu, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.k., a ponadto uznał, że niecelowe jest przyznanie uprawnień obrońcy osobom godnym zaufania. Profesor UAM, Robert Zawłocki (KKPK), zasugerował, aby zmienić metodę pracy i wyodrębnić wykroczenia, które najczęściej wywołują problemy teoretyczne i praktyczne, a dopiero wówczas poszukać odpowiednich rozwiązań modelowych. Sędzia Wojciech Dziuban oznajmił, że w praktyce rozprawa wykroczeniowa niewiele różni się od rozprawy karnej, zaś Sędzia Andrzej Skowron przyznał, że obowiązująca procedura nie wymaga poważnych zmian, przy czym wskazał, że najwięcej problemów w praktyce powodują sprawy, w których brakuje pełnego materiału dowodowego. Dyskutant ponadto zgłosił ciekawy postulat, aby zaostrzyć kryteria odmowy przyjęcia mandatu kredytowanego poprzez konieczność sformułowania przez ukaranego dodatkowych zarzutów w odniesieniu do wystawionego mandatu, aby w ten sposób zmniejszyć liczbę niezasadnych wniosków o uchylenie mandatu karnego. W przypadku uznania zasadności zarzutów sędzia referent miałby możliwość skierowania sprawy w celu jej uzupełnienia do postępowania wyjaśniającego, w przeciwnym wypadku kończyłby postępowanie w sprawie ostateczną decyzją. Profesor UG, Sławomir Steinborn (KKPK), przychylnie odniósł się do propozycji zmniejszenia obciążeń sądów z uwagi na prowadzone postępowania wykroczeniowe, gdyż pozwoli to przyspieszyć postępowania sprawach o przestępstwa. Zgłosił propozycję, aby mając na względzie standard konstytucyjny, dokładnie rozważyć możliwość orzekania przez referendarzy w wypadku niektórych kategorii wykroczeń z równoczesnym przeanalizowaniem formy sprzeciwu lub odwołania od tych decyzji. Zaapelował, aby zastanowić się także nad stworzeniem kryteriów rozróżnienia wykroczeń o charakterze porządkowym od wykroczeń o charakterze kryminalnym. Adam Jasiński zaproponował, aby rozważyć pomysł wymierzania grzywny w postępowaniu mandatowym bez zgody ukaranego, aczkolwiek z możliwością złożenia przez niego odwołania od tej decyzji.

Po krótkiej przerwie głos zabrała druga referentka, prof. Maria Rogacka-Rzewnicka, która zaprezentowała zagadnienie prawno-porównawcze dotyczące wybranych modeli postępowania w sprawach o wykroczenia we Włoszech, w Niemczech, Francji, Szwecji, Anglii oraz Walii. Na wstępie poinformowała, że referowane przez nią ponad stustronicowe opracowanie zostało przygotowane przez pracowników i doktorantów Zakładu Międzynarodowego Postępowania Karnego UW. Następnie w ciągu czterdziestominutowego wystąpienia przedstawiła: umiejscowienie wykroczeń w każdym z wymienionych systemów prawa, relację odpowiedzialności wykroczeniowej do innych rodzajów odpowiedzialności prawnej, definicję wykroczenia, normatywne źródła prawa wykroczeń, podmioty orzekające w sprawach o wykroczenia, podmioty realizujące funkcję oskarżycielską, model sądownictwa, przebieg postępowania wykroczeniowego, status procesowy stron oraz środki zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Referentka podkreśliła, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż nie istnieje jeden model odpowiedzialności za wykroczenia, aczkolwiek występują podobieństwa między poszczególnymi obszarami prawnymi lub też dominujące tendencje. Zdaniem referentki orzecznictwo wykroczeniowe w każdym z systemów prawnych należy zaliczyć do kręgu prawa karnego sensu largo, przy czym konsekwencją tego jest regulacja postępowania w tych sprawach najczęściej w kodeksie postępowania karnego. Niekiedy jednak odpowiedzialność za wykroczenia zakorzeniona jest w odpowiedzialności administracyjnej, na co wskazuje system organizacji orzekania, rodzaje sankcji, a także model procedowania w tych sprawach. Zasadniczo we wszystkich analizowanych systemach prawnych wykroczenie najczęściej oznacza czyn mniejszej wagi stanowiący naruszenie porządku społecznego, przy czym nie istnieje precyzyjne rozróżnienie między wykroczeniami oraz innymi czynami, a także ujednolicony system źródeł normatywnych zawierający wykroczenia lub określający tryb postępowania w tym przedmiocie. Podobne zróżnicowanie występuje w zakresie systemu organów rozpoznających sprawę, ponieważ w znaczącej większości spraw rozpoznają je składy kolegialne złożone z sędziów i innych urzędników, jak też wyłącznie sędziowie, wyspecjalizowane instytucje lub sądy pokoju. Organem oskarżycielskim najczęściej jest Policja lub prokurator, a samo postępowanie jest niezwykle uproszczone o wysokim stopniu odformalizowania czy też szerokim zakresem postępowania mandatowego i nakazowego. Referentka podkreśliła, że w ściganiu wykroczeń fundamentalne znaczenie odgrywa zasada oportunizmu, a jednocześnie zasada ścigania z urzędu, z zapewnieniem jednak szerokich standardów konstytucyjnych. Pozycja obwinionego oraz pokrzywdzonego również jest zróżnicowania w zakresie standardów posiadanych uprawnień w zależności od stadium postępowania lub trybu rozpoznania sprawy. Na koniec prof. Maria Rogacka-Rzewnicka stwierdziła, że w wielu wypadkach ograniczono prawo zaskarżania orzeczenia w pierwszej instancji, przy czym niekiedy występuje prawo do wniesienia kasacji lub też postępowanie apelacyjne przebiega analogicznie do postępowań karnych. Po otwarciu dyskusji głos zabrał prof. Tomasz Grzegorczyk (KKPK), który poinformował, że choć każdy z przedstawionych modeli posiada określone zalety, to jednak bardzo trudno byłoby dany model przenieść w całości na do polskiego systemu prawnego. Zaakcentował, że w Polsce rocznie wydawanych jest około 6 mln mandatów, co oznacza, że w praktyce wystawiają je organy administracji (90% Policja, a resztę kilkanaście organów ścigania). Sprzeciwił się pomysłowi zaostrzenia podstaw odmowy przyjęcia mandatów, przy czym ewentualnie sugerował rozważyć ograniczenie możliwości zaskarżania decyzji w sprawach wykroczeniowych w odniesieniu do określonych kar. Krytycznie ocenił postulat wzmocnienia priorytetu stosowania trybu nakazowego, przypominając, że aktualna regulacja art. 2 § 1a k.p.w. jest właściwym rozwiązaniem. Podkreślił, że przekazanie kognicji wykroczeniowej organom administracji nie jest zasadne z uwagi na kontrolę orzeczeń przez organy administracyjne pod względem kryterium legalności oraz ignorowanie zasady zawinienia. Podkreślił, że system orzekania w sprawach o wykroczenia nie wymaga istotnych zmian, a co więcej poważne zmiany mogą zniweczyć stabilność orzecznictwa wykroczeniowego. Sędzia Sądu Najwyższego, Stanisław Zabłocki (KKPK), sceptycznie odniósł się do propozycji zgłoszonej przez Andrzeja Skowrona w zakresie mandatów kredytowych, gdyż może to spowodować wzrost kosztów i czasu trwania postępowania, a ponadto może zniechęcić organy do nakładania mandatów, gdyż będą bardziej formalistycznie dokumentować fakt jego nałożenia, obawiając się możliwości jego uchylenia. Profesor Stanisław Waltoś (KKPK) opowiedział się za likwidacją kary aresztu za wykroczenia, a równocześnie zaapelował o konieczność likwidacji typów przepołowionych, zwracając przy tym uwagę na wadliwe ukształtowanie rozgraniczenia wykroczeń od występków kwotą uzależnioną od poziomu minimalnego wynagrodzenia za pracę.

W przerwie między następnym panelem odbyła się wyjątkowa uroczystość wręczenia Księgi Jubileuszowej poświęconej Sędziemu Stanisławowi Zabłockiemu z okazji 40 lat pracy zawodowej pt. „Fiat iustitia pereat mundus”. Z tej okazji laudacje i gratulacje na cześć Jubilata wygłosili: Przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego Piotr Hofmański, nestor polskich procesualistów Stanisław Waltoś, Minister Sprawiedliwości Cezary Grabarczyk, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Gersdorf, Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej Stefan Jaworski oraz Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej Andrzej Zwara. Uroczystość była niespodzianką dla Jubilata, a wzięli w niej udział przedstawiciele niemal wszystkich środowisk prawniczych, którzy gratulowali Jubilatowi wspaniałych osiągnięć w karierze, a następnie chóralnie odśpiewali „Sto lat”.

Niezwłocznie po tym niecodziennym punkcie konferencji trzeci referat wygłosiła adwokat Renata Degener, będąca równocześnie prawnikiem w Europejskim Trybunale Praw Człowieka, szczegółowo omawiając standardy strasburskie w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Referentka na wstępie wskazała, że nie istnieje definicja postępowania wykroczeniowego, lecz należy w tym zakresie posługiwać się autonomiczną definicją sprawy karnej w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC, jaką ETPC sukcesywnie rozwija, począwszy od słynnego orzeczenia z dnia 8 czerwca 1976 r. Engel v. Holandia (5100/71), w którym sformułowano trzy kryteria ułatwiające przyznanie danemu postępowaniu charakter sprawy karnej: kwalifikacja danego czynu w prawie krajowym, naturę zarzucanego czynu oraz cel i surowość sankcji. Trybunał sukcesywnie rozszerzał katalog czynów z innych dziedzin prawa mających status sprawy karnej, uzupełniając powyższe kryteria w wyroku z dnia 24 lutego 1994 r., Bendeunon v. Francja (12547/86), czy wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., Jussila v. Finlandia (73053/01). Referentka zaakcentowała, że formalne umiejscowienie danego czynu w prawie krajowym w przepisach k.k. oraz k.w. jest wystarczającym kryterium, aby objąć powyższy czyn gwarancjami sprawy karnej. W praktyce EKPC najwięcej czynów z zakresu art. 6 ust. 1 EKPC dotyczy wykroczeń komunikacyjnych, drobnych zakłóceń porządku publicznego oraz podatku i jego wymiaru. Prelegentka przypomniała, że w wyroku ETPC z dnia 21 lutego 1984 r., w sprawie Öztürk v. Niemcy (8544/79), jako sprawę karną uznano nawet wykroczenie o nieznacznym stopniu dolegliwości (mandat w wysokości 60 marek). Podobnie w sprawie składania fałszywych doniesień na sąsiadów zagrożone drobną grzywną i orzekane w trybie administracyjnym w wyroku z dnia 2 września 1998 r. w sprawie Lauko v. Słowacja (26138/95) oraz odbycie 3 dni z orzeczonych 15 dni aresztu w sprawie z dnia 10 lutego 2009 r., Zolotukhin v. Rosja (14939/03). Ewentualne przekształcenie wykroczeń w delikty administracyjne czy obniżenie sankcji nie wyłączy ich z zakresu gwarancji właściwych sprawie karnej. Renata Degener wskazała, że przepisy EKPC dopuszczają możliwość orzekania w sprawach o wykroczenia przez organ niesądowy, np. poprzez możliwość orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji, z koniecznością poddania orzeczenia kontroli sądu, niezależnego od władzy wykonawczej z kompetencją do reformatoryjnego orzekania, także w zakresie okoliczności faktycznych. Nie jest konieczne zapewnienia obwinionemu o wykroczenie sądzenia w dwóch instancjach, co wynika zarówno z orzecznictwa, jak też można to wyinterpretować z treści art. 2 protokołu 7 do EKPC, a także z tego, iż nie można skonstruować na podstawie orzecznictwa absolutnego prawa do zapewnienia orzekania na rozprawie w sprawie o wykroczenie. Referentka zaznaczyła, że możliwość redukcji stopnia gwarancji dla obwinionego zależy od surowości kary, jaka jest możliwa do wymierzenia w sprawach wykroczeniowych. Z punktu widzenia gwarancji strasburskich nie sposób w modelu postępowania wykroczeniowego zrezygnować z zasady równości broni i szerokiego zakresu prawa do obrony, a w tym ostatnim zakresie za kontrowersyjny należy uznać postulat dopuszczenia do pełnienia funkcji obrońcy przez osobą godną zaufania.

W dyskusji prof. Jarosław Majewski (KKPK) podkreślił, że przeniesienie wykroczeń do deliktów administracyjnych nie wyłącza zarówno standardów konstytucyjnych, jak też strasburskich. Adam Jasiński zaapelował, aby zastanowić się nad zakresem stosowania w postępowaniu wykroczeniowym regulacji z art. 168a k.p.k. od dnia 1 lipca 2015 r., przy czym jednocześnie ponownie zwrócił uwagę na trudności w zakresie zagranicznej pomocy prawnej powodujące bezkarność obcokrajowców, którzy popełniają wykroczenia drogowe utrwalone fotoradarami. Profesor UJ, Włodzimierz Wróbel (KKPK), zadał pytanie, czy wypracowano jakikolwiek standard zgodny z konwencją orzekania w sprawie o naruszenia porządkowe, gdy odpowiedzialność osobista nie była oparta o kryterium postawienia zarzutu zawinienia, a także, czy istnieje standard strasburski, gdy ukarany wyraża zgodę na rezygnację z niektórych standardów. W tym zakresie Renata Degener podkreśliła, że jakakolwiek odpowiedzialność represyjna powinna być oparta na zasadzie winy, choć nie wynika to bezpośrednio z art. 6 ust. 1 EKPC, jednocześnie wskazała, czy dopuszczalne jest zróżnicowanie sankcją w postępowaniu sądowym i postępowaniu mandatowym, a także możliwość dobrowolnego zrzeczenia się prawa do rozprawy. Profesor Ryszard A. Stefański zaapelował, aby przeanalizować ponownie przygotowany w poprzednich latach projekt nowelizacji Kodeksu wykroczeń, kategorycznie zlikwidować typy przepołowione, zlikwidować terminy dopuszczalności orzekania w postępowaniach, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.w., dodać przesłankę znikomego stopnia społecznej szkodliwości w art. 5 k.p.w. oraz dopuścić możliwość orzekania kary aresztu w postępowaniu nakazowym. Opowiedział się przeciwko modelowi sądownictwa administracyjnego w sprawach o wykroczenia, a także propozycji rozszerzenia możliwości zaskarżania prawomocnie nałożonych mandatów. Mirosław Świderek (MF) zaproponował, aby rozszerzyć możliwość stosowania mandatów poprzez dopuszczenie możliwości uiszczenia mandatu do momentu złożenia wniosku o ukaranie na wzór postępowania karnego skarbowego. Mariusz Wasiak (KGP) podkreślił znaczenie postępowania mandatowego jako istotnej procedury, która odciąża sądy od konieczności rozpatrywania szeregu spraw. Profesor Stanisław Waltoś zaproponował, aby skonstruować odpowiednik projektowanego art. 59a k.k. także w kodeksie wykroczeń, natomiast Sędzia Andrzej Skowron zwrócił uwagę na praktyczne problemy orzekania w sprawach wykroczeń o niskim stopniu społecznej szkodliwości czynu. Profesor Andrzej Zoll (KKPK) zasugerował, że warto rozważyć propozycję, zgodnie z którą umorzenie postępowania ze względu na niski stopień społecznej szkodliwości powinno skutkować automatyczną możliwością pociągnięcia sprawcy do odpowiedzialności na wykroczenie. Jednocześnie przypomniał, że w prawie karnym pozakodeksowym występują trudności z rozróżnieniem występku od wykroczenia, a na koniec zaproponował, aby zlikwidować w wykroczeniach zagrożenie karą aresztu, gdyż stopień szkodliwości wskazanych czynów nie odpowiada zagrożeniu pozbawieniem wolności.

W trzecim dni obrad głos zabrał ostatni prelegent – prof. UJ dr hab. Piotr Tuleja, a równocześnie sędzia Trybunału Konstytucyjnego, poświęcając swoje rozważania standardom konstytucyjnym postępowania w sprawach o wykroczenia. Referent na wstępie podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie posługuje się pojęciem prawa represyjnego, do którego należy zaliczyć także odpowiedzialność za popełnienie wykroczenia. Ustawodawca ma szeroką swobodę w podjęciu decyzji, czy dany czyn penalizować jako wykroczenie, czy też traktować jako delikt administracyjny. Uchwalenie Konstytucji w 1997 r. stworzyło konstytucyjne podstawy prawa wykroczeń, bowiem wyodrębnienie pojęcia prawa represyjnego ma na celu rozszerzenie gwarancji wynikających z art. 42 Konstytucji na odpowiedzialność wykroczeniową, nie będącą jednak odpowiedzialnością karną sensu stricto, lecz wyłącznie do niej podobną. W kolejnych orzeczeniach standard konstytucyjny rozszerzono na niektóre akty normatywne prawa administracyjnego, co w wielu przypadkach utrudnia odseparowanie odpowiedzialności w sprawach o wykroczenia od odpowiedzialności w sprawach administracyjnych. Profesor Tuleja zaznaczył, że istotne znaczenie dla problematyki wykroczeń ma nie tylko nadrzędność Konstytucji RP jako aktu prawnego, ale także wskazana w art. 9 Konstytucji RP zasada przychylności prawa krajowego prawu międzynarodowemu, co oznacza, że konstytucyjne podstawy prawa wykroczeń kształtowane są także przez umowy międzynarodowe, na czele z przepisami EKPC, oraz przez Kartę Praw Podstawowych. Ustawodawca nie może w szczególności nakładać kar, które nie są konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnych, uzasadniających ingerencję prawnokarną lub represyjną, a zatem nie można również nakładać kar, jeżeli ich skutki pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na jednostkę. Prelegent podkreślił, że kryterium odróżnienia sankcji karnych i sankcji administracyjnych jest funkcja kar, ponieważ sankcje administracyjne są najczęściej środkiem przymusu dla realizacji normy prawnej, natomiast sankcje karne stanowią odpłatę za popełniony czyn niedozwolony. Z uwagi na brak definicji odpowiedzialności administracyjnej w praktyce występują w orzecznictwie TK trudności z precyzyjnym rozgraniczeniem tych dwóch sfer odpowiedzialności. Referent podkreślił, że zasada domniemania niewinności, a także zasada prawa do obrony, znajduje zastosowanie w postępowaniu wykroczeniowym, aczkolwiek w tym zakresie dopuszczalne jest obniżenie standardów właściwych prawu karnemu sensu stricto w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zarówno postępowanie wykroczeniowe, jak też w szczególności postępowanie w sprawie uchylenia mandatu należy zaliczyć do pojęcia sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. W jego opinii najbardziej właściwym organem orzekania w sprawach o wykroczenia jest sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny, który bada zazwyczaj wyłącznie legalność rozstrzygnięcia. Profesor Tuleja wyraził pogląd, że dopuszczalne jest przekazanie niektórych rodzajów wykroczeń do postępowania administracyjnego, przy czym konieczne jest rozważenie wprowadzenia elementów odpowiedzialności subiektywnej, lecz w takim przypadku jednak sąd administracyjny nie byłby sądem spełniającym wymogi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W dyskusji prof. Jarosław Majewski (KKPK) wskazał, że występuje problem w ustaleniu standardu konstytucyjnego dla odpowiedzialności administracyjnej, szczególnie, że w swoim orzecznictwie Trybunał bardzo niechętnie do deliktów administracyjnych stosował standardy właściwe prawu represyjnemu. Profesor Piotr Hofmański (KKPK) zwrócił uwagę na problemy z ustaleniem konstytucyjnego wzorca odpowiedzialności administracyjnej w kontekście niedopuszczalności dokonywania wykładni przepisów Konstytucji RP na podstawie treści ustawy zwykłej, jednocześnie zaproponował, aby zastanowić się nad kontrawencjonalizacją w kontekście dopuszczalności obniżenia stopnia standardów gwarancyjnych rozpoznania sprawy. Profesor Paweł Wiliński zwrócił uwagę na konstytucyjne problemy związane z odróżnieniem nie tylko odpowiedzialności wykroczeniowej i administracyjnej, ale także innych rodzajów odpowiedzialności represyjnej, czy nawet cywilnej. W tym zakresie istotne jest ustalenie dopuszczalnych granic rozszerzającej wykładni standardów gwarancyjnych wynikających art. 42 ust. 1 Konstytucji. Dyskutant zadał pytanie w zakresie gwarancji postępowania mandatowego, dopuszczalności jednoinstancyjnej, ale pełnej kontroli postępowania sądowego oraz ewentualnego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wskutek zróżnicowania wyroku nakazowego bez udziału stron, ale następnie z możliwością pełnej kontroli sądowej w porównaniu do postępowania mandatowego z możliwością wąskiej kontroli uchylenia mandatu w trybie art. 101 k.p.w. W odpowiedzi prof. Tuleja stwierdził, że poszukiwanie standardów konstytucyjnych odpowiedzialności administracyjnej pozwoli uzyskać lepszy rezultat przy analizie art. 2 Konstytucji i poszczególnych praw obywatelskich, w które ingeruje odpowiedzialność administracyjna. Nie istnieją istotne problemy związane z postępowaniem mandatowym, ani też ze zróżnicowaniem wskazanych trybów w kontekście art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, pod warunkiem zapewnienia wymogów procedury i organów wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji i braku zróżnicowania sankcji ze względu na tryb postępowania, mimo że znajdują się w tej samej sytuacji faktycznej. Profesor Andrzej Zoll (KKPK) wyraził zaniepokojenie wyraźnymi tendencjami polegającymi na uchylaniu się przez ustawodawcę od rygorów konstytucyjnych prawa represyjnego poprzez szerokie stosowanie trybu odpowiedzialności administracyjnej. Z kolei prof. Włodzimierz Wróbel (KKPK) stwierdził, że postępowanie mandatowe stanowi szczególną formę konsensualizmu, przy czym prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej należy wiązać nie tylko z gwarancjami, o których mowa w z art. 78 Konstytucji, ale również gwarancjami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w kontekście zakresu zaskarżenia i dopuszczalności orzekania na niekorzyść poza granicami zaskarżenia.

Profesor UG, Sławomir Steinborn (KKPK), zasugerował rozważenie możliwości zrzeczenia się uprawnień konstytucyjnych w postępowaniu wykroczeniowym, a także stwierdził, że należy rozważyć standardy orzekania w wykroczeniach przez referendarza. Profesor Tuleja odparł, że problematyka zrzeczenia się praw konstytucyjnych przez obwinionego jest niezwykle kontrowersyjna, choć wydaje się, że taka sytuacja w wypadku większości praw jest niedopuszczalna, co nie wyklucza możliwości stosowania niższych standardów za zgodą ukaranego, który może mieć na względzie zaoszczędzenie kosztów lub też przyspieszenie terminu rozpoznana sprawy w terminie. Nie ma żadnych przeciwskazań do udziału referendarza w postępowaniu, przy czym należy rozważyć zakres spraw rozpoznawanych przez niego. Nawet w kontekście likwidacji kolegiów w art. 237 ust. 1 Konstytucji RP nie ma przeszkód, aby w sprawie o wykroczenia orzekały organy administracyjne, choć może się pojawić problem standardów zasady winy z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Mirosław Świderek (MF) zwrócił uwagę na problem nadmiernej represji oraz naruszenia zasady ne bis in idem w odniesieniu do wykroczeń skarbowych oraz deliktów administracyjnych. Z kolei, prof. UMCS, Ireneusz Nowikowski, podkreślił, że oświadczenie o rezygnacji z drogi sądowej na rzecz postępowania mandatowego powinno być wyrażone świadomie i dobrowolnie, aby nie było zastrzeżeń do prawidłowości pouczenia o dopuszczalności skorzystania z prawa do odmowy przyjęcia mandatu.

Po tych słowach prof. Jarosław Majewski podziękował referentom za wygłoszone referaty i wraz z prof. Piotrem Hofmańskim zamknęli obrady konferencyjne, podziękowali uczestnikom za aktywny udział w konferencji i obiecali, że Komisja Kodyfikacyjna będzie wnikliwie analizować wnioski wynikające z dyskusji w toku dalszych prac nad modelem postępowania wykroczeniowego. Przewodniczący KKPK zachęcił wszystkich uczestników do zgłaszania propozycji legislacyjnych.

Nie jest powszechnym zwyczajem zamieszczanie w sprawozdaniu odautorskiego komentarza, tym niemniej, mając na względzie wskazaną wyjątkowość wydarzenia, chciałbym podkreślić, że rezultat prac nad postępowaniem wykroczeniowym powinien być dziełem całego środowiska naukowego. Choć zapewne przedwczesnym wydaje się formułowanie chociażby krótkiej tezy na temat postulowanego modelu postępowania wykroczeniowego, to jednak można stwierdzić, że na konferencji nie zgłaszano rewolucyjnych postulatów w zakresie reformy tego działu prawa represyjnego. Jest to ważna informacja dla twórców przyszłej reformy postępowania wykroczeniowego, co oznacza że celowe jest raczej dokonywanie nieznacznych korekt i usprawnień modelu, zamiast gruntownej jego modyfikacji. Z całą pewnością wskazane jest jednak przeprowadzenie wyraźnego rozgraniczenia wykroczeń od występków, czego próbą jest oczekująca na wejście w życie w dniu 1 lipca 2015 r. zmiana art. 7 § 3 k.k. W kontekście niemal całkowitego zniwelowania różnic między modelem postępowania w k.p.k. i k.p.w. oczekiwane jest wyodrębnienie niektórych wykroczeń powszechnych i przekształcenie ich w delikty administracyjne, choć z zachowaniem standardów konstytucyjnych i konwencyjnych. Warto zauważyć, że w najbliższym czasie, z uwagi na brzmienie art. 1 § 2 k.p.w., konieczna będzie korekta postępowania wykroczeniowego w kontekście wejścia w życie tzw. Wielkiej Nowelizacji 2015. Podkreślić należy, że niezwykłą wartością tej konferencji była z całą pewnością ożywiona dyskusja, przy czym w Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego wciąż trwają zaawansowane prace nad reformą modelu postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tych powodów zachęcam każdego Czytelnika do zgłaszania uwag i postulatów nie tylko w zakresie wykroczeń na adres sekretarza KKPK – prokurator Beaty Wiraszki-Berezy (Wiraszka@ ms.gov.pl) lub też adres autora (pawellas@op.pl).



Prokuratura

i Prawo 6, 2015


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna