Wydawnictwo Centrum Szkolenia Policji w Legionowie Druk: Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie. Nakład 500 egz



Pobieranie 0.84 Mb.
Strona15/20
Data28.04.2016
Rozmiar0.84 Mb.
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20

IV.


WIELOASPEKTOWOĝû ZAGROĩEē KORUPCYJNYCH W ĩYCIU PUBLICZNYM I SPOàECZNYM


97


mec. Jan A. Stefanowicz Kancelaria Prawnicza Juris

KORUPCJOGENNOĝû REGLAMENTACJI. NOWE WYZWANIA, NOWE OBSZARY




  1. WSTĉP

Dla ilustracji problemu korupcjogennoĞci wszelkiej reglamentacji, a tym bardziej opartej na wadliwych, nieprzejrzystych regulacjach, kompetencjach i procedurach, przedstawiam zagadnienia regulacji reglamentacyjnych, uwarunkowania Konstytucyjne, wskazując na tworzenie paĔstwa regulacyjnego, a nie paĔstwa prawa czy paĔstwa minimum. Wskazując teĪ na nowe obszary reglamentacji, stwarzające istotne zagroĪenia wobec poszerzania obszarów regulacji i reglamentacji na nowe dobra, ilustrujĊ wadliwoĞü regulacji i reglamentacji przepisami ustaw z szeroko rozumianego obszaru zarządzania czy teĪ korzystania ze Ğrodowiska.

ĝrodowisko staáo siĊ nowym, szczególnym dobrem objĊtym wieloraką reglamentacją realizowaną przez kilkunastu regulatorów.


  1. REGLAMENTACJA I REGULACJE

Dobra reglamentowane przez fakt reglamentacji mają w danych warunkach, czasie i miejscu swój relewantny rynek, o dodatkowej cenie kosztów transakcyjnych.

Nowe typy pozwoleĔ, zezwoleĔ, warunków, nakáadania obowiązków lub uzyskiwanych zgód, warunkujących dziaáalnoĞü gospodarczą, zawodową lub dysponowanie lub nabywanie wáasnoĞci albo wykonywanie innych praw podmiotowych, ograniczają przez te regulacje dostĊp lub korzystanie z okreĞlonych dóbr materialnych lub niematerialnych.

W zasadzie nic nie zmieniáo siĊ od 2007 roku w sposób na tyle istotny, aby móc stwierdziü, iĪ przystąpiono do modernizacji polskiej administracji lub legislacji, i Īe aktualna sytuacja nie wymaga pilnych, nowych rozwiązaĔ. Pisaá o tym m.in. Krzysztof Szczerski w:

„Polityka praktyczna, czyli problem dobrej administracji” w: „Drogi do dobrego rządzenia”.


98


Wskazywaá on w 2008 roku na metody, instrumenty, których wdroĪenie nie miaáo stanowiü co prawda rewolucji w sektorze publicznym, lecz wymagaáo niejako pracy organicznej u podstaw, konsekwentnego wdraĪania i staáego podnoszenia jakoĞci — tak instytucji skáadających siĊ na regulacjĊ administracji, jak i przygotowania i pracy urzĊdników. Autor pisaá m.in., iĪ dotychczasowa debata o dobrym paĔstwie, gdy zaczyna dotykaü spraw praktycznych, takich jak na przykáad system zarządzania sferą publiczną, cierpi na trzy podstawowe mankamenty: hasáowoĞü, imitacyjnoĞü i krótką perspektywĊ. Przykáadem jest bezrefleksyjne powtarzanie haseá: taniego paĔstwa, zmniejszenia biurokracji, czy odpolitycznienia urzĊdów. Ponadto wskazuje siĊ, Īe mankamentem, niedotyczącym tylko spraw administracyjnych, jest przesadna nadzieja pokáadana w adaptacyjnym przejmowaniu przez polską biurokracjĊ wzorców zarządzania publicznego, związana z wejĞciem naszego kraju do Unii Europejskiej i koniecznoĞcią dziaáania wedle europejskich standardów. Nadzieja pokáadana w tym procesie opiera siĊ na záudzeniach idealizacji i uniwersalizacji. Przywoáany autor wskazywaá równieĪ i przestrzegaá, iĪ procedury poddają siĊ áatwo modyfikacjom wewnĊtrznej przemocy strukturalnej, czyli uwarunkowaniom struktury, która siĊ nimi posáuguje. Nawet jeĞli przyjmujemy deklaratywne pojĊcie prawa do dobrej administracji, które zapisane jest w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, to niewiele wiadomo, jak w praktyce w Polsce prawo to powinno byü zagwarantowane, aby sprawy obywateli byáy rozstrzygane bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Ponadto dobre rządzenie oznaczaü winno modernizacjĊ w zakresie instrumentów dziaáania, a to oznacza przechodzenie do zarządzania procesowego w administracji.

NajwiĊkszy nacisk naleĪy tu poáoĪyü na wprowadzaniu w Īycie nowoczesnych technik zarządzania, a w tym delegowania uprawnieĔ, modelu koordynacji poziomej, páaskich struktur zadaniowych, instrumentów analizy skutków regulacji tak ex ante jak i ex post, planowania strategicznego, technik heurystycznych, zarządzania przez sieci, manipulowania procedurami na wielu poziomach zarządzania27.

Ponadto, dobre rządzenie oznacza dąĪenie do wysokiej jakoĞci instytucji. Wysoka jakoĞü w zakresie rządzenia okreĞlana jest zarówno przez polityczną jakoĞü urzĊdów, jak i jakoĞü procesu decyzyjnego. JakoĞü procesu to kwestia przejrzystoĞci dziaáania, zwalczania korupcji, ale takĪe wdraĪania umiejĊtnoĞci zarządzania jakoĞcią, nie tylko w Ğwiecie biznesu, ale zarówno w legislacji, jak i decyzjach regulujących w szczególnoĞci.




27 Za K. Szczerski w „Drogi do dobrego rządzenia” w WolnoĞü i SolidarnoĞü, nr 11, IBnGR, GdaĔsk 2008.


99


Jeszcze w 1997 roku Jeremy Pope w „RzetelnoĞü Īycia publicznego. Metody zapobiegania korupcji”28 pisaá, iĪ najbardziej podatne na korupcje są obszary dziaáaĔ funkcjonariuszy administracji publicznej, takie jak przydziaá i podziaá gruntów, pobieranie podatków, a w polskiej publikacji prof. Andrzej Kojder definiowaá te obszary jako zlecanie robót i usáug oraz wydawanie zezwoleĔ i wszelka reglamentacja.

Ingerencja prawodawcy krajowego lub wspólnotowego, który uprawnia organ administracji publicznej do decyzji ksztaátującej warunki rynku danego dobra lub dostĊp do niego, jest regulacją reglamentacyjną.

MoĪna teĪ przywoáaü sáowa dr Johna Quaha: „Surowy test uczciwoĞci rządu w zwalczaniu korupcji polega nie tylko na opracowaniu Ğrodków antykorupcyjnych. Jego wiarygodnoĞü kryje siĊ w sposobie wprowadzania owych Ğrodków oraz ich wpáywie na zachowanie siĊ urzĊdników paĔstwowych i caáego spoáeczeĔstwa.”29 Cytowany juĪ wczeĞniej Jeremy Pope byá przekonany, Īe zapobieganie ma wiĊksze znaczenie niĪ wymuszanie; prewencja jest lepsza niĪ leczenie, a posáuszeĔstwo osiągniĊte poprzez wspóápracĊ bĊdzie zawsze miaáo wiĊksze znaczenie, niĪ posáuszeĔstwo osiągniĊte przez przymus.

Prawo administracyjne, tak jak siĊ je rozumie powszechnie na Ğwiecie, to prawo zarządzające administracją rządowego kompleksu zadaĔ publicznych. Rządzi ono zarówno naczelnymi, centralnymi, jak i lokalnymi organami rządowymi oraz samorządów publicznych przy wykorzystywaniu przez nie ich ustawowych i delegowanych lub zleconych uprawnieĔ publicznych lub gdy wypeániają one obowiązki publiczne w imperium. Te obowiązki, które z kolei są związane z zarządem aktywami (mieniem) w dominium, są administrowaniem gospodarczym. W Europie, zarówno w krajach posáugujących siĊ prawem cywilnym, jak i zwyczajowym, te rodzaje funkcji zwane są „funkcjami prawa prywatnego” w odróĪnieniu od funkcji prawa publicznego. Trzeba tu zastrzec, iĪ zasadniczą sprawą przy weryfikacji rozstrzygniĊcia administracyjnego nie jest to, czy sama decyzja jest dobra, czy teĪ rozstrzygający mógá podjąü inną decyzjĊ bez wzglĊdu na to, czy byá ministrem, czy umocowanym dyrektorem urzĊdu centralnego. Pytanie polega raczej na tym, jaką kompetencjĊ — moc wáadczą lub „uznaniowoĞü” — nadaáo mu prawo i czy moc ta zostaáa przekroczona lub teĪ w inny sposób z naruszeniem prawa wykorzystana.





28 J. Pope, „RzetelnoĞü Īycia publicznego. Metody zapobiegania korupcji”, Warszawa 1999.

29 J. Quah, „Korupcja biurokracji w krajach ASEANu: Analiza porównawcza ich strategii antykorupcyjnych”.


  1. 100
    NOWE REGLAMENTOWANE DOBRA

Nowe dobra obejmowane powszechnie reglamentacją, które doczekaáy siĊ swoich regulatorów, to szeroko rozumiane Ğrodowisko, przyroda, od powietrza po wody, od gruntów rolnych i leĞnych po górotwór i zasoby kopalin, od krajobrazu i miejsc lĊgowych ptaków do ciszy. Ostatnia dekada przyniosáa doĞü istotne zmiany w obszarze polskich regulacji. WejĞcie do UE zaowocowaáo duĪą liczbą regulacji dostosowawczych, jak i przeniesieniem pewnych instytucji i standardów zarządzania obszarami na styku spraw publicznych i gospodarczych. Z jednej strony przyjmujemy regulacje dotyczące konkurencji i wolnego rynku, a z drugiej wprowadzamy organy regulacyjne i normy ograniczające w interesie publicznym, prawa i wolnoĞci nie tylko przedsiĊbiorców, ale i obywateli. Stąd teĪ wyodrĊbniają siĊ jako oddzielne obszary regulacyjne, jako swoiste dobra poddane reglamentacji, takie jak juĪ wskazane: korzystanie z przyrody i Ğrodowiska, a takĪe zdrowie i bezpieczeĔstwo konsumentów.

Andrzej Kojder w swoim tekĞcie: „Strategie przeciwdziaáania korupcji” w: „Klimaty korupcji”30 wskazuje, iĪ na dziaáania o charakterze korupcyjnym są najczĊĞciej naraĪone m.in. takie czynnoĞci urzĊdników, jak: zlecanie robót i usáug, wydawanie róĪnego typu zezwoleĔ budowlanych i tym podobnych. Konkluduje równieĪ, iĪ rzeczywisty rozmiar wymienionych zjawisk korupcyjnych oraz sprzyjających korupcji jest bardzo trudny do oszacowania.


  1. REGULACJE OGRANICZAJĄ PRAWA I WOLNOĝCI KONSTYTUCYJNE

Regulacje prawa publicznego powszechnie zwanego teĪ prawem administracyjnym (nie myliü z polskim wąskim ujĊciem procedur administracyjnych), wpáywające na dostĊpnoĞü, a wiĊc i wartoĞü danego dobra przez kreowanie dodatkowych kosztów transakcyjnych, zawsze są regulacjami ograniczającymi jakieĞ prawa i wolnoĞci konstytucyjne, a wiĊc rodzą presjĊ korupcyjną.

Zgodnie z zasadą paĔstwa prawnego, zasadą legalizmu, zasadą wolnoĞci gospodarczej oraz ochrony wáasnoĞci, zasadą niedyskryminacji, ingerencja w podstawowe prawa i wolnoĞci jest dopuszczalna tylko w ustawie i tylko w sytuacjach wskazanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykáadnia przepisów reglamentacyjnych, czyli w regulacjach
30 [red.] A Kojder, A. Sadowski „Klimaty korupcji”, Centrum im. A. Smitha i wydawnictwo Naukowe Semper” Warszawa 2001.


101


prawa publicznego, moĪe byü tylko zawĊĪająca (nie moĪe byü rozszerzająca), literalna i nie moĪe prowadziü do utraty zaufania do paĔstwa i prawa.

Korupcja przy reglamentacji wystĊpuje na wszystkich poziomach:

x od przygotowywania zaáoĪeĔ regulacji na etapie urzĊdu do procedury ustawodawczej w Sejmie,

x od trybu i zakresu tworzenia regulatora po nadzór instancyjny nad jego funkcjonowaniem,

x od form i podstaw przyjmowania i rozpoznawania wniosków po termin i treĞü decyzji i jej uzasadnienie,

x od dostĊpnoĞci i procedury ich rozpoznawania po dopuszczalnoĞü i dostĊpnoĞü drogi sądowej.

Szczególnie istotna staje siĊ przy reglamentacji staranna legislacja, która powinna w efekcie przynosiü przejrzyste jednoznaczne: normy kompetencyjne, upowaĪnienia ustawowe, przesáanki i warunki rozstrzygniĊü, granice uznania administracyjnego i wytyczne dla rozporządzeĔ wykonawczych. Aby móc mówiü o dobrych regulacjach prawa publicznego, trzeba z jednej strony identyfikowaü oczekiwania, zadania dla administracji publicznej, a z drugiej strony podnosiü jakoĞü legislacji tak, aby te zadania mogáy byü przejrzyĞcie, jednoznacznie okreĞlone. Na jakoĞü regulatora skáada siĊ jakoĞü regulacji, w rozumieniu tak instytucji, jak i procedur oraz jakoĞü funkcjonariusza, który sprawowaá bĊdzie funkcjĊ organu administracji publicznej. NaleĪy pamiĊtaü, iĪ upowaĪnienie organu do wydawania decyzji reglamentacyjnych jest upowaĪnieniem do wkraczania w prawa i wolnoĞci przedsiĊbiorcy lub osoby, która chce korzystaü z okreĞlonych dóbr objĊtych reglamentacją. JeĪeli juĪ konieczne jest przyznawanie w jakiejĞ ograniczonej czĊĞci dyskrecjonalnej wáadzy publicznej urzĊdnikom, czym tworzy siĊ moĪliwoĞü do naduĪywania tej wáadzy, to powinno byü ono maksymalnie redukowane przez reorganizacjĊ i reformy administracji jako takiej. W przywoáanej wyĪej publikacji Transparency International definiowano bodĨce (oferty) kierujące zachowaniami urzĊdników poddawanymi presji korupcyjnej w czterech szerokich kategoriach:

x Oferta korzyĞci za:



    • DostĊp do dóbr deficytowych,

    • UnikniĊcie poniesienia kosztów.

PowyĪsze, odnosi siĊ do wszelkich decyzji, które sprawiają, Īe korzyĞü korumpującego przynosi komuĞ innemu stratĊ, na przykáad zezwolenia na eksploatacjĊ ropy czy innych


102


mineraáów, obrót gruntami publicznymi, nabycie prywatyzowanych przedsiĊbiorstw, licencje na prowadzenie dziaáalnoĞci gospodarczej, gdy liczba licencji jest limitowana. We wszystkich tych przypadkach istnieje konkurencja miĊdzy korumpującymi, którymi politycy czy funkcjonariusze publiczni mogą manipulowaü, lub których nawet mogą kreowaü.

x Oferta korupcyjna za dostĊp do korzyĞci.

Do tej grupy moĪna zaliczyü: zmniejszanie naliczonego podatku, wymuszenie zwiĊkszonych opáat, gdy nie istnieje ustalona konkretna stawka, zaniechanie poboru opáaty Ğrodowiskowej czy respektowania przepisów celnych, unikanie kontroli jakoĞci, przyznawanie licencji lub zezwolenia tylko tym, którzy „mają je dostaü”, odstąpienie od podjĊcia kroków prawnych, zaniechanie egzekwowania stosowania przepisów bezpieczeĔstwa czy ochrony Ğrodowiska.

x Oferta korupcyjna skáadana nie w zamian za konkretną korzyĞü, lecz za usáugi związane z otrzymaniem korzyĞci. BĊdą to korzyĞci takie, jak przyĞpieszenie usáugi czy poufna informacja.

Dotyczy to zapewnienia raczej lepszej obsáugi niĪ takiej korzyĞci bezpoĞredniej, jak np. przekazania poufnych informacji na temat szczegóáów specyfikacji istotnych warunków, przyĞpieszenia zaáatwiania formalnoĞci, zmniejszenia niepewnoĞci31.

x Oferta korzyĞci za:



  • pozbawienie kogoĞ (konkurenta) udziaáu w korzyĞci,

  • przerzucenie korzyĞci na kogoĞ innego.

MoĪna tu wskazaü na wypowiedĨ Williama Lyona Mackenziego Kinga: „DuĪo wiĊcej osiągniĊto dla dobrobytu i postĊpu ludzkoĞci zapobiegając záu, niĪ czyniąc dobro.” Trzeba tu takĪe, kolejny raz przywoáaü opracowanie Jeremiego Pope, który przywoáuje jako dobry przykáad zasad prawa administracyjnego Lusaca Statement on Government Under the Law (1992), poparty przez Commonwealth Law Ministers w 1993 roku, który konkretyzuje, Īe wáadza administracyjna przy korzystaniu z prawa podejmowania decyzji powinna:

  1. realizowaü jedynie te cele, dla których moc jej nadano;

  2. nie mieü uprzedzeĔ i pozostaü obiektywną oraz bezstronną, biorąc pod uwagĊ tylko czynniki dotyczące danego przypadku;

  3. przestrzegaü zasady równoĞci wobec prawa, unikając nieuczciwej dyskryminacji;

  4. zachowaü wáaĞciwe proporcje miĊdzy wszelkimi efektami odwrotnymi, jakie moĪe





31 M. Sahid Alam, „ Some Economic Costs of Corruption in LDCs”, [w:] „Journal of Develpement Studies” 1991, vol. 27, s. 91.


103


mieü jej decyzja w odniesieniu do praw, swobód czy interesów ludzi, celem któremu sáuĪy;

  1. podejmowaü decyzje w rozsądnym czasie, okazując szacunek rozpatrywanym sprawom;

  2. stosowaü wszelkie ogólne wskazówki administracyjne w sposób konsekwentny, jednoczeĞnie biorąc pod uwagĊ szczególne okolicznoĞci kaĪdego przypadku.

O rozmiarach korupcji dokáadniej informują dane z badaĔ wiktymizacyjnych. I tak, wedáug danych International Crime Survey (ICVS), które w latach 1996–1998 zebraá Instytut Wymiaru SprawiedliwoĞci przy Ministerstwie SprawiedliwoĞci, 5% Polaków przyznaáo, Īe jakiĞ funkcjonariusz publiczny Īądaá od nich áapówki w zamian za zaáatwienie sprawy. Przywoáany wyĪej autor wskazuje na ustalenia dotychczasowych badaĔ i m.in. raportu o stanie bezpieczeĔstwa paĔstwa, wymieniając m.in. brak koordynacji dziaáaĔ miĊdzy poszczególnymi organami administracji paĔstwowej, nieskuteczną wymianĊ informacji, luki w prawie, rozprzestrzenianie siĊ przestĊpczoĞci gospodarczej na nowe dziedziny przy wykorzystaniu istniejących luk i niespójnoĞci systemu prawa oraz wadliwoĞü organów nadzoru. JuĪ blisko 10 lat temu w przywoáanym Raporcie wykazuje siĊ, Īe jako czynnik sprzyjający korupcji utrzymuje siĊ duĪy zakres uznaniowoĞci przy wydawaniu decyzji administracyjnych. PodkreĞla siĊ, iĪ warunkiem powodzenia w dziaáaniach antykorupcyjnych jest nie tylko dobre prawo oraz sprawna policja i efektywnie dziaáające organy wymiaru sprawiedliwoĞci lecz takĪe — a moĪe przede wszystkim — sprawny aparat paĔstwowy i wysoka kultura polityczna elity wáadzy. Z kolei Wáadysáaw Kulesza przypomina, iĪ liczne zarzuty pod adresem naszej parlamentarnej legislacji formuáują kolejne Kolegia Rady Legislacyjnej dziaáającej przy Prezesie Rady Ministrów, czego dowody znajdujemy

w kolejnych numerach „Przeglądu Legislacyjnego”32. TakĪe Sąd NajwyĪszy coraz czĊĞciej

sygnalizuje istnienie mankamentów w regulacjach prawnych, które są podstawą jego rozstrzygniĊü. Diagnozowania przyczyn coraz gáĊbszego kryzysu naszej legislacji 33 dokonaá

m. in. sĊdzia A. Górski, który oceniá negatywnie:

x zbyt szybkie, zbyt czĊste i zbyt doraĨne nowelizowanie ustaw, wynikające nie z obiektywnych przyczyn, a z nazbyt instrumentalnego, koniunkturalnego traktowania prawa przez jego twórców;



32 „Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie oceny aktualnego prawa podatkowego[w:] „Przegląd Legislacyjny” - biuletyn Rady Legislacyjnej. Warszawa 3/96 s. 56–63, zob. takĪe R. Matalski, „Ocena stanu prawa podatkowego [w:] „Przegląd Legislacyjny” 3/96 s. 9–17.

33A. Górski, „Ruchome Piaski Legislacji” [w:] „Rzeczpospolita”, 12 VI 2001.


104


x wadliwy tryb uchwalania ustaw, w którym za maáą rolĊ odgrywają „profesjonalni legislatorzy, a za duĪą pojedynczy parlamentarzyĞci”;

x lawinowy wzrost regulacji prawnych, co prowadzi do inflacji prawa.

Fatalny stan naszego prawa oraz legislacji sprzyja wydawaniu decyzji opartych na uznaniach administracyjnych, dyskrecjonalnych, w których moĪna „naciągnąü” prawo, a to sprzyja takĪe korupcji, choüby z tej przyczyny, Īe áatwiej jest psuü to, co juĪ jest nadpsute. Prawdą jest, Īe czĊsto wadliwa regulacja prawna to wynik solidnie przygotowanych i uwiecznionych sukcesem inicjatorów zabiegów legislacyjnych, lobbystów, trudno czasem odróĪnialnych od aktów korupcyjnych.


  1. PAēSTWO REGULACYJNE

Stajemy siĊ paĔstwem regulacyjnym, a nie paĔstwem minimum lub paĔstwem prawa. PaĔstwo regulacyjne nie jest drogą do paĔstwa minimum, do mniejszej liczby regulacji oraz mniejszej obecnoĞci paĔstwa w prawie, czyli kompetencji jego emanacji, jaką jest jego administracja.

Koncepcja paĔstwa regulacyjnego istotnie róĪni siĊ od koncepcji paĔstwa prawa i paĔstwa minimalnego — wprowadza nowe — bardziej adekwatne do analizy wspóáczesnej roli paĔstwa, pojĊcia i rozróĪnienia. Koncepcja paĔstwa regulacyjnego jest zarazem koncepcją ogólniejszą i koncepcją z innego poziomu analizy niĪ koncepcja paĔstwa prawa.

Koncepcja paĔstwa prawa sprowadza siĊ do definiowania wzorców dziaáania (norm, standardów), do okreĞlania przesáanek odpowiedzialnoĞci (hipotez), a wiĊc kiedy i jakie dziaáanie jest zabronione. Teoria regulacji zwraca uwagĊ na te dziaáania podmiotów publicznych (wáadzy prawodawczej i wykonawczej), które modyfikują kontekst dokonywanych wyborów, jest wiĊc swoistą teorią oddziaáywania poĞredniego. Koncentruje siĊ na kwestiach relacji wáadza paĔstwowa — obywatele, starając siĊ precyzyjnie okreĞlaü prawa i obowiązki obu stron tej relacji, podczas gdy koncepcje paĔstwa regulacyjnego uzasadniają na przykáad modyfikacjĊ kontekstu wyborów konsumenta ze wzglĊdu na stopieĔ szkodliwoĞci owych wyborów dla zdrowia publicznego. Istnieje róĪnica pomiĊdzy praktycznymi implikacjami stosowania pojĊcia paĔstwa minimalnego, a implikacjami stosowania pojĊcia paĔstwa regulacyjnego. O ile pojĊcie paĔstwa minimalnego (tzw. paĔstwa stróĪa nocnego) zaleca ograniczenie zakresu ingerencji paĔstwa, wychodząc z normatywnego przekonania o doskonaáoĞci funkcjonowania mechanizmu rynkowego i absolutnej wolnoĞci jednostki wyraĪającej siĊ w prawie do podejmowania ryzyka nieograniczonego zarówno co


105
do zakresu, jak i co do stopnia, to koncepcja paĔstwa regulacyjnego, opierając siĊ na pozytywnych analizach wspóáczesnej teorii ekonomii, mieszcząc siĊ w ramach zaáoĪeĔ ekonomii neoklasycznej, uznaje istnienie szerokiego spektrum tzw. niepowodzeĔ rynku (market failures) i wielorakich kosztów transakcyjnych, które uzasadniają koniecznoĞü podjĊcia dziaáaĔ przez wáadze publiczne, w formie regulacji.

Tym samym paĔstwo regulacyjne a priori nie musi byü i raczej bĊdzie paĔstwem minimalnym.

Trzeba takĪe odróĪniü paĔstwo regulacyjne (PR) od paĔstwa aktywnie zarządzającego (PAZ). MoĪna tu wskazaü za Aleksandrem Surdejem — „Makrospoáeczne bariery korupcji”, Īe o ile PAZ koncentrowaáo swoją uwagĊ na redystrybucji dochodów i stabilizacji makroekonomicznej, o tyle PR skupia swoją uwagĊ na usuwaniu wad rynku poprzez regulacjĊ monopoli, ograniczaniu negatywnych efektów zewnĊtrznych dziaáania przedsiĊbiorstw, takich jak na przykáad zanieczyszczenia lub wymuszaniu dostarczania informacji, które dobrowolnie nie są ujawniane, lecz są niezbĊdne dla ochrony konsumenta (np. informacje o skáadzie leków i produktów ĪywnoĞciowych).

O ile PAZ posáuguje siĊ narzĊdziami podatkowymi, a oddziaáywuje poprzez wydatki, o tyle PR wpáywa na gospodarkĊ i Īycie publiczne w sposób poĞredni — poprzez stanowienie reguá.

Funkcjonowanie PAZ wywoáuje konflikt wokóá kwestii rozdziaáów Ğrodków finansowych, o tyle w PR konflikty są kierowane na drogĊ sądową i ĞcieĪkĊ kontroli reguá podejmowania decyzji.

Polityka w PAZ „dzieje siĊ” gáównie w parlamencie, ministerstwach, przedsiĊbiorstwach publicznych, o tyle w PR wiĊkszego znaczenia nabierają dziaáania komisji parlamentarnych, urzĊdów regulacyjnych i sądów. PR czĊsto tworzy nowe organy (takie jak agencje regulacyjne), które wykonują delegowane uprawnienia, nie podlegając bezpoĞrednio naciskom politycznym.




  1. NOWE ZAGROĩENIA

Trzeba wyraĨnie podkreĞliü, iĪ wrĊcz lawinowy wzrost liczby i wadliwoĞü funkcjonowania

„agencji regulacyjnych” jest bezpoĞrednią przyczyną powaĪnych zagroĪeĔ korupcyjnych. ZagroĪenia te naleĪy rozpatrywaü w kategoriach ryzyka, monitorowaü je, poddawaü ocenie i pacyfikowaü w trybie zarządzania procesowego ryzykami, o charakterze permanentnym. Do istotnych pól wystĊpowania tych ryzyk, które powinny byü poddane staáemu monitoringowi,


106


naleĪą: ryzyko regulacyjnego przeciąĪenia, ryzyko przejĊcia dziaáaĔ „agencji regulacyjnej” przez poddane regulacji podmioty, ryzyko proceduralnej niestarannoĞci34.

Agencje to nie tylko instytucje i jednostki organizacyjne, które noszą to miano, to wszystkie podmioty prawa publicznego, którym nadano uprawnienie do rozstrzygniĊü wáadczych (peánienia funkcji w imperium PaĔstwa). Najbardziej zwiĊzáą definicjĊ agencji regulacyjnej zawiera amerykaĔski Kodeks postĊpowania administracyjnego (Administrative Procedures Act), zgodnie z którym „agencja jest czĊĞcią rządu, którą cechuje niezaleĪnoĞü w peánieniu swoich funkcji i która posiada uprawnienia do podejmowania wiąĪących decyzji dotyczących praw i obowiązków jednostek i przedsiĊbiorstw”.

SáaboĞü administracyjna paĔstwa sprawia, Īe związane z regulacjami koszty tworzą bodĨce do omijania regulacji poprzez korumpowanie osób sprawujących funkcjĊ agencji dokonującej regulacji, instytucji powoáanych do egzekwowania ich przestrzegania. Stwierdzenie to nie oznacza nawoáywania do zniesienia wszelkich regulacji dotyczących na przykáad ochrony Ğrodowiska lub ochrony konsumenta, lecz przypomina o tym, Īe efektywne regulacje biorą pod uwagĊ bilans korzyĞci i kosztów ich wprowadzenia, a jednym z najpowaĪniejszych kosztów nadmiernych lub Ĩle zaprojektowanych regulacji jest rozpowszechnianie siĊ

korupcji.35 ZagroĪenie wzrostem przypadków wystĊpowania korupcji jest dodatkowo

potĊgowane przez charakteryzujący ją mechanizm „negatywnej spirali” (vicious circle), który sprawia, Īe percepcja rosnącej korupcji moĪe wzbudziü jeszcze wiĊkszy rozwój áapownictwa. NaleĪy przy tym pamiĊtaü o tym, Īe sądy najczĊĞciej uchylają decyzje podjĊte z naruszeniem istniejących procedur, na ogóá jednak nie są w stanie uniewaĪniü danej regulacji ze wzglĊdu na jej meritum, ze wzglĊdu na koszty, które owa regulacja nakáada i wadliwoĞü ustawowego okreĞlenia kompetencji regulatora. àącznym efektem braku umiejĊtnoĞci (lub politycznej woli) zmniejszania tych typów ryzyka moĪe byü zaistnienie sytuacji, w której agencje regulacyjne „przegrupowują gospodarkĊ”, tworzą korzyĞci dla niewielu kosztem wielu, Ĩle wskazują cel regulacji lub mylnie konstruują narzĊdzia regulacyjne.

Wiele pojawiających siĊ zagroĪeĔ powinno byü na bieĪąco usuwane w wyniku monitorowania ryzyk w tym obszarze, przede wszystkim przez eliminacjĊ ich przyczyn. Trzeba tu przykáadowo wymieniü:





34 Za: A. Surdej, „Makrospoáeczne bariery korupcji”, [w:] red. A Kojder, A. Sadowski, „Klimaty korupcji”, Centrum im. A. Smitha i wydawnictwo Naukowe Semper” Warszawa 2001.

35Wyczerpującą analizĊ bodĨców pro- i antykorupcyjnych tkwiących w regulacjach gospodarczych

i spoáecznych zawiera praca Susan Rose-Ackerman, „Corporration and Government”, Cambridge UP, 1999, s. 44–49.




  • 107
    niezaleĪnoĞü agencji regulacyjnych od bieĪących procesów politycznych podwaĪana jest przez próby nadania owym agencjom danego politycznego kierunku poprzez mianowania szefów agencji podyktowane wzglĊdami politycznymi;

  • publiczną kontrolĊ dziaáalnoĞci, która utrudniana jest przez utrzymywanie monopolu na informacje bĊdące przesáankami decyzji regulacyjnych — Agencje regulacyjne okreĞlają —

„przestrzeĔ swobody, aktywnoĞci gospodarczej dla korporacji, a wiĊc są podatne na bezpoĞrednie dziaáania korupcyjne;

WskazaĔ na regulacyjne Ĩródáa korupcji nie moĪna lekcewaĪyü, jak niekiedy czyni to czytająca i zainteresowana sprawami publicznymi czĊĞü spoáeczeĔstwa polskiego.

PaĔstwo regulacyjne usuwa wady paĔstwa bezpoĞrednio zarządzającego, jednakĪe z kolei samo rodzi wiele problemów. Zasadniczy problem paĔstwa regulacyjnego polega na problemie wyboru takiego stopnia delegacji uprawnieĔ, który zminimalizuje sumĊ kosztów podejmowania decyzji i kosztów przedstawicielstwa36. NaleĪy zauwaĪyü, Īe koszty podejmowania decyzji maleją wraz ze stopniem delegowania uprawnieĔ, jednakĪe równoczeĞnie rosną koszty przedstawicielstwa, czyli ryzyko, Īe dziaáania agencji, której zostaáy przekazane uprawnienia, bĊdą odbiegaü od woli delegującej instytucji (najczĊĞciej jest nią u nas Sejm).

Regulacje reglamentacyjne stają siĊ najbardziej rozpowszechnioną formą interwencji paĔstwa w Īycie gospodarcze, sáuĪą ustanawianiu „reguá gry” okreĞlających formy i intensywnoĞü konkurencji rynkowej, sposobów prowadzenia dziaáalnoĞci gospodarczej, ochrony konsumenta, zdrowia i bezpieczeĔstwa publicznego, a wreszcie co raz szerzej ochrony Ğrodowiska — są wiĊc czymĞ juĪ organicznie niezbĊdnym dla funkcjonowania w UE gospodarki rynkowej, która ma w efektywny sposób áączyü cele stricte ekonomiczne z szerzej rozumianym celami dobrobytu spoáecznego. JednakĪe są przy tym bardzo naraĪone na presjĊ korupcyjną i same tworzą warunki dla takiej presji na agencje regulacyjne.





36 Zob. Murray J. Horn, The Political Economy of Public Administration, Cambrige:Cambrige University Press 1995, rozdziaá pierwszy.


108


prof. Marek Kosewski

1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20


©absta.pl 2016
wyślij wiadomość

    Strona główna