Materiały szkoleniowe adam Bułat „Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna czy środek penalny?



Pobieranie 63.48 Kb.
Data08.05.2016
Rozmiar63.48 Kb.

Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja administracyjna…

MATERIAŁY SZKOLENIOWE

Adam Bułat

„Klubowy zakaz stadionowy” – sankcja
administracyjna czy środek penalny?

Streszczenie

Celem artykułu jest refleksja nad charakterem prawnym instytucji tzw. „klubowego zakazu stadionowego” z art. 14 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Zastanawiając się, czy stanowi ona sankcję administracyjną, czy też może środek penalny, autor bada wskazaną regulację pod kątem jej zgodności ze standardami narzuconymi ustawodawcy przez Konstytucję RP oraz Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

I. Wstęp

Instytucja powszechnie nazywana „klubowym zakazem stadionowym” (bądź „zakazem klubowym”) została wprowadzona do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych1 (zwanej dalej u.b.i.m). Artykuł 14 ust. 1 wymienionego aktu normatywnego stanowi, że „organizator meczu piłki nożnej może stosować zakaz klubowy, polegający na zakazie uczestniczenia w kolejnych imprezach masowych przeprowadzanych przez organizatora meczu piłki nożnej, nakładany przez tego organizatora na osobę, która dopuściła się naruszenia regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej”. Treść opisywanego środka prawnego dopełnia ust. 1a tego samego artykułu, rozszerzając zakres jego stosowania na kolejne imprezy masowe przeprowadzone z udziałem drużyny organizatora, rozgrywane poza siedzibą organizatora oraz precyzując, iż może on być stosowany za naruszenie regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej prowadzonej z udziałem drużyny tego organizatora2. Pozostałe przepisy cytowanego artykułu dotyczą kwestii proceduralnych dotyczących stosowania tzw. zakazu klubowego.

II. Konstrukcja tzw. klubowego zakazu stadionowego

Artykuł 14 u.b.i.m. został umieszczony w Rozdziale 3 zatytułowanym „Bezpieczeństwo meczu piłki nożnej”. W związku z powyższym zasadne wydaje się twierdzenie, że celem ustawodawcy było wprowadzenie do systemu prawa nowej sankcji administracyjnej, mającej na celu poprawę bezpieczeństwa na meczach piłki nożnej. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych tzw. zakaz klubowy nazywany jest karą porządkową (s. 2), zaś jego celem jest eliminacja z terenu imprezy potencjalnych „przestępców stadionowych” (s. 4)3.

Charakter danej regulacji prawnej wyznaczają jej najistotniejsze cechy. Dokonując analizy art. 14 u.b.i.m., należy zwrócić uwagę na kilka istotnych pod tym względem kwestii.

Artykuł 14 ust. 1 u.b.i.m. jest przepisem blankietowym. Zwroty „mecz piłki nożnej”, „organizator”, „regulamin obiektu (terenu)” zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 3 u.b.i.m. Tak więc, mecz piłki nożnej to masowa impreza sportowa mająca na celu współzawodnictwo w dyscyplinie piłki nożnej, organizowana na stadionie lub w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000 (art. 3 pkt 4 u.b.i.m.).

Definicja legalna wyrażenia „organizator” została umieszczona w art. 3 pkt 9 u.b.i.m. W myśl tego przepisu jest nim osoba prawna, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, przeprowadzająca imprezę masową. W zdecydowanej większości przypadków organizatorem meczu piłkarskiego będzie jednak klub sportowy. Tak się stanie przede wszystkim przy okazji spotkań ligowych. Artykuł 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie4 stanowi, że „działalność sportowa jest prowadzona w szczególności w formie klubu sportowego”. Forma organizacyjno-prawna klubu sportowego może przybrać postać kapitałowej spółki handlowej (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna), stowarzyszenia, a także fundacji oraz spółdzielni5. Zatem, są to podmioty prawa prywatnego, a nie publicznego. Ponadto w kontekście rozgrywek piłkarskiej Ekstraklasy wspomnieć należy o art. 15 ust. 3 ustawy o sporcie, według którego „w skład ligi zawodowej w grach zespołowych wchodzą wyłącznie kluby sportowe działające jako spółki akcyjne”.

Ustawa zawiera również definicję legalną „regulaminu obiektu (terenu)”. W myśl art. 3 pkt 10 „należy przez to rozumieć przepisy wydane przez właściciela, posiadacza, użytkownika lub zarządzającego obiektem lub terenem, zawierające zasady wstępu na teren lub obiekt, w tym osób małoletnich, zasady zachowania się osób obecnych w obiekcie lub na terenie i korzystania przez nie z obiektu lub terenu oraz ze znajdujących się tam urządzeń, a także określające miejsca nieprzeznaczone dla publiczności”. Ponadto zwrócić należy uwagę na brak ustawowej definicji terminu „regulamin imprezy masowej”. Z art. 6 ust. 3 u.b.i.m. wiadomo jedynie, że powinien on zawierać warunki uczestnictwa i zasady zachowania się osób na niej obecnych.

Ustawa zezwala organizatorowi na zastosowanie tzw. klubowego zakazu stadionowego w przypadku naruszenia regulaminu. Zarówno art. 14 u.b.i.m., jak i żaden inny przepis nie precyzuje stopnia naruszenia regulaminu, który umożliwiałby objęcie danej osoby opisywanym środkiem prawnym. Ustawodawca nie rozróżnia, czy ma to być naruszenie zawinione, czy wprowadzona została w pełni obiektywna odpowiedzialność sprawcy naruszenia. Wobec tego uprawnione wydaje się twierdzenie, że chociażby niezawinione naruszenie postanowienia jednego z wymienionych regulaminów stanowiło wystarczającą przesłankę do zastosowania przedmiotowej sankcji. Należy zatem podzielić pogląd M. Warchoła6, zgodnie z którym konstrukcja „klubowego zakazu stadionowego” budzi uzasadnione wątpliwości w odniesieniu do zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.7, wyrażającym zasadę proporcjonalności, która gwarantuje, „aby ingerencja ustawodawcy w zakres prawa lub wolności konstytucyjnej nie była nadmierna”8. Zaznaczyć wszak wypada, że uczestnictwo w meczach piłki nożnej stanowi realizację mającej swoje źródło w art. 73 Konstytucji RP wolności korzystania z dóbr kultury, bowiem obejmuje ona także dobra kultury fizycznej9.

Nie mniejsze kontrowersje budzi unormowanie zawarte w art. 4 u.b.i.m., na mocy którego w postępowaniach w sprawie tzw. klubowego zakazu stadionowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego10. Zdaje się, że brak jest argumentów przemawiających za takim rozwiązaniem. Problem dotyczy szczególnie przepisów o charakterze proceduralnym, które pozbawione podstawy w postaci przepisów k.p.a. są zbyt ogólne, aby można je było stosować. Jako przykład można powołać uregulowania określające termin zobowiązujący organizatora do przekazania informacji o zastosowaniu wobec danej osoby tzw. zakazu klubowego (art. 14 ust. 3 u.b.i.m) oraz terminy do wniesienia odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) znajdujące się na podstawie art. 14 ust. 5 u.b.i.m. w odpowiednich uchwałach związku sportowego11 lub podmiotu prowadzącego rozgrywki piłkarskie12. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na problemy dotyczące charakteru wskazanych terminów, zasad ich obliczania, możliwości przywracania danego terminu oraz trybu, w którym miałoby to zostać dokonywane. Analogicznie prezentuje się kwestia doręczeń.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że stosowanie tytułowej instytucji z pewnością musi generować liczne problemy praktyczne, a także może zmierzać do faktycznego uniemożliwienia podjęcia efektywnej obrony przez osobę ukaraną przedmiotową sankcją.

III. Sankcja administracyjna a kara kryminalna (środek penalny)13

Prowadząc rozważania na temat charakteru prawnego tzw. klubowego zakazu, nie sposób nie odnieść się do bardziej ogólnej kwestii, dotyczącej rozróżnienia pomiędzy sankcją administracyjną a karą kryminalną (środkiem penalnym), rozumianą w sposób szeroki (funkcjonalny).

Sankcje administracyjne to według M. Wincenciaka „nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa”14. Kara (kryminalna) została zdefiniowana przez Z. Sienkiewicz jako „przewidziana w ustawie, stosowana przez sądy, ujemna reakcja na popełnione przestępstwo, polegająca na zadaniu sprawcy osobistej dolegliwości mającej na celu zadośćuczynienie społecznemu poczuciu sprawiedliwości oraz wypełniającej cele prewencyjne”15.

Doszukując się różnic w przytoczonych definicjach, nie sposób nie zwrócić uwagi na podmioty mające kompetencję do zastosowania normy sankcjonującej. Będą to odpowiednio organ wykonujący administrację publiczną (w przypadku sankcji administracyjnej) oraz sąd lub organ mandatowy (w przypadku środka penalnego). Poza tym cechą charakterystyczną kary kryminalnej jest jej osobista dolegliwość. Pamiętać należy również o odmienności celów, którym służą omawiane typy regulacji. M. Stahl podaje, że „celem tradycyjnie ujmowanych sankcji administracyjnych jest zapewnienie poszanowania prawa i wywoływanie negatywnych konsekwencji w związku z naruszeniem zakazu lub nakazu, lub zapowiedź wystąpienia takich konsekwencji”.16 Autorka dochodzi do wniosku, że podane rozumienie celu sankcji administracyjnych często jest niewystarczające z powodu ich różnorodności, a w konsekwencji wielości funkcji17, które współcześnie spełniają. Przechodząc na grunt kary kryminalnej, warto przypomnieć poglądy M. Cieślaka, według którego cele kary to tzw. prewencja szczególna, tzw. prewencja ogólna, sprawiedliwy odwet oraz naprawienie szkody wyrządzonej w związku z popełnieniem czynu zabronionego. Pierwsza z podanych kategorii wyraża dążenia do zapobiegania przestępstwom poprzez oddziaływanie na jego sprawcę, druga przez oddziaływanie na inne osoby. Punktem odniesienia dla sprawiedliwościowego celu kary zdaniem wskazanego autora powinno być zjawisko nazywane społecznym poczuciem sprawiedliwości18. Pomimo upływu lat teoria ta nie straciła na aktualności.

Z powyższego wynika, że proste zestawienie ze sobą formułowanych przez przedstawicieli nauki definicji nie prowadzi do wyznaczenia wyraźnej granicy pomiędzy sankcją administracyjną a karą kryminalną. Dzieje się tak zapewne dlatego, że owe definicje powstały na użytek danej gałęzi prawa. Stąd – zdaniem autora niniejszej publikacji – należy spojrzeć na zarysowany problem przez pryzmat gwarancji zapewnionych każdemu obywatelowi przez akty normatywne o mocy prawnej wyższej niż ustawa – w szczególności Konstytucję RP oraz ratyfikowaną przez Polskę Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności19 (dalej EKPC). Z tego względu wyraźnej linii demarkacyjnej pomiędzy tymi pojęciami powinno szukać się na gruncie prawa procesowego, a nie materialnego.

Spoglądając na analizowane środki prawne od strony procedur, w których są stosowane, można sformułować dość proste stwierdzenie, że sankcja administracyjna to sankcja nakładana na dany podmiot w postępowaniu administracyjnym (weryfikowana następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym), zaś kara kryminalna to sankcja, którą można nałożyć na jednostkę po przeprowadzeniu procesu karnego.

Punkt wyjścia do dalszych rozważań powinno stanowić zapewnione w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu. P. Wiliński, za orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/9720, wymienia trzy zasadnicze elementy składowe konstytucyjnego prawa do sądu, czyli:

  1. prawo dostępu do sądu,

  2. prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej,

  3. prawo do wyroku sądowego21.

Według B. Banaszaka „sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy oznacza zastosowanie sprawiedliwej procedury – tzn. takiej, która „powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Wymóg sprawiedliwego postępowania zakłada bowiem dostosowanie jego zasad do specyfiki rozpoznawanych spraw”22. A zatem inne uprawnienia procesowe powinny przysługiwać w toku postępowania podmiotowi, na który ma zostać nałożona sankcja administracyjna, a inne jednostce, przeciwko której prowadzone jest postępowanie karne. Podyktowane jest to odmiennością podanych rozstrzygnięć. Przypomnieć trzeba, że sankcja administracyjna nakładana jest przez organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem administracji publicznej. Sprawa sądowoadministracyjna to „rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny skargi na zgodność z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną”23. Istota działania sądu administracyjnego zasadniczo nie polega zatem na merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a jedynie na zniesieniu działania lub bezczynności niezgodnej z prawem24. Warte podkreślenia wydaje się to, że wybór procedury, według której rozpatrywana jest dana sprawa, nie zależy od dowolnej oceny poczynionej przez ustawodawcę. Zgodnie z przytoczoną zasadą ciąży na nim powinność nadania stronie odpowiadających przedmiotowi postępowania uprawnień procesowych.

Kolejnym ponadustawowym źródłem prawa do sądu jest art. 6 EKPC. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (dalej zwany Trybunałem) w swoim orzecznictwie od ponad trzydziestu lat dąży do wyznaczenia granicy pomiędzy rodzajem spraw, które powinny być rozpatrywane w postępowaniu karnym, a tymi dla których właściwe może być postępowanie dyscyplinarne bądź administracyjne (ogólne lub podatkowe). Przełomowym judykatem w tej kwestii jest orzeczenie Trybunału z dnia 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i in. przeciwko Holandii25, w którym ustanowiono trzy kryteria (nazywane w kolejnych orzeczeniach „Kryteriami Engela”), w oparciu o które definiuje się „oskarżenie w sprawie karnej” w autonomicznym rozumieniu art. 6 EKPC. Ich wykładni Trybunał dokonywał w kolejnych orzeczeniach wydawanych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Po pierwsze, należy sprawdzić, czy przepisy odnoszące się do danego zdarzenia stanowiącego przedmiot postępowania w myśl krajowego systemu prawnego wchodzą w skład prawa karnego, prawa dyscyplinarnego czy prawa administracyjnego. Zdaniem Trybunału jest to jednak dopiero początek badania. Zakwalifikowanie przez krajowego ustawodawcę danej kategorii ma jedynie formalny oraz relatywny charakter. Po drugie, należy wziąć pod uwagę „istotę konkretnej sprawy”. Kryterium to jest znacznie ważniejsze aniżeli pierwsze z wymienionych. W odniesieniu do wskazywanej powyżej sprawy Engela, której przedmiotem było wykroczenie dyscyplinarne w armii, Trybunał wyjaśnił, że jeżeli postępowanie dotyczy działania lub zaniechania naruszającego reguły prawne regulujące działalność sił zbrojnych, to zakwalifikowane może zostać jako postępowanie dyscyplinarne. Cechą charakterystyczną „oskarżenia w sprawie karnej” jest to, że postępowanie o dany czyn ma charakter powszechny, tzn. odnosi się do wszystkich jednostek (zob. Bandeoun przeciwko Francji26). Ostatnią kategorią jest natura oraz dolegliwość grożącej za dany czyn sankcji. W sprawie Ozturk przeciwko Niemcom27, której przedmiotem było drobne wykroczenie drogowe, Trybunał w odniesieniu do kary grzywny stwierdził, że jej relatywnie niska surowość nie pozbawia jej karnoprawnego charakteru. Właściwością kary kryminalnej jest również to, że spełnia ona funkcję odstraszającą, prewencyjną oraz odwetową (wspomniana sprawa Bandeoun przeciwko Francji). W orzeczeniu Jussila przeciwko Finlandii28 zaznaczono, że druga i trzecia kategoria są względem siebie alternatywne. Do stwierdzenia, że dane postępowanie stanowi „oskarżenie w sprawie karnej” w rozumieniu art. 6 EKPC, wystarczy wypełnienie jednego z wymienionych powyżej kryteriów.

Metoda badawcza polegająca na odniesieniu gwarancji procesowych do przedmiotu danego rozstrzygnięcia pozwala na dokonanie rozróżnienia na sankcje administracyjne i dyscyplinarne oraz kary w znaczeniu kryminalnym, czyli środki penalne. Dzieje się tak, ponieważ konsekwencją skazania w sprawie karnej jest wymierzenie kary w rozumieniu prawa karnego, rezultatem postępowania administracyjnego może być nałożenie sankcji administracyjnej, zaś efektem postępowania dyscyplinarnego kara dyscyplinarna.

IV. Charakter prawny „klubowego zakazu stadionowego”

Analizując instytucję z art. 14 u.b.i.m. w oparciu o kryteria wskazane w poprzednim punkcie niniejszego opracowania, z całą pewnością przypomnieć należy, że w zamyśle ustawodawcy miała ona być sankcją administracyjną. Przemawia za tym charakterystyczny dla prawa administracyjnego sposób regulacji przyjęty przez ustawodawcę. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. I OSK 2220/12: „Komisja Ligi spółki Ekstraklasa S.A. nie jest organem władzy publicznej, ale działając na podstawie powołanej ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, a sam charakter stosunku prawnego łączącego wskazany organ ze skarżącym ma charakter stosunku prawnego publicznoprawnego. W jego ramach, to Komisja Ligi spółki Ekstraklasa S.A. w sposób władczy, jednostronny, orzeka w przedmiocie uprawnień i obowiązków jednostek”29. Nierównorzędność podmiotów, objawiająca się w możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej sytuacji prawnej drugiego podmiotu w oparciu o obowiązujące normy prawa, stanowi jeden z niezbędnych elementów stosunku administracyjnoprawnego30. Z kolei, J. Majewski zakwalifikował opisany środek prawny jako quasi-sankcję administracyjną, podnosząc, że „nałożenie zakazu klubowego nie jest wynikiem naruszenia normy prawnej, lecz bliżej nieokreślonego aktu, którego treść dowolnie kształtuje organizator imprezy masowej”31.

W tym miejscu warto zastanowić się nad tym, czy wspomniana regulacja spełnia standardy konstytucyjne w zakresie prawa do sądu. Co prawda, osobie ukaranej tzw. zakazem klubowym przysługuje prawo odwołania się do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi32, ale z całą pewnością przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowią odpowiedniej procedury, zapewniającej stronie uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Jak wspominano wcześniej, przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa administracyjna, czyli rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi na działanie lub bezczynność organu wykonującego administrację publiczną, a nie kwestia odpowiedzialności prawnej danej osoby za popełniony czyn.

Ocena analizowanej instytucji przez pryzmat jedynie pierwszego z „Kryteriów Engela” mogłaby prowadzić do stwierdzenia, że czyny mogące stanowić przedmiot postępowania o nałożenie tzw. zakazu klubowego nie wchodzą w skład prawa karnego, gdyż źródłem ich stosowania są normy mające swe źródło w regulaminie imprezy masowej lub regulaminie obiektu.

Oceniając istotę oraz dolegliwość tzw. zakazu klubowego, należy mieć na względzie jego podobieństwo do środka karnego z art. 39 pkt 2c k.k., czyli zakazu wstępu na imprezę masową, który jest orzekany za przestępstwa oraz wykroczenia popełnione w związku z imprezą masową. Różnica pomiędzy tymi instytucjami w stosunku do meczów piłkarskich przejawia się w tym, że nie ma prawnej możliwości nałożenia na osobę ukaraną na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów obowiązku przebywania w czasie trwania niektórych imprez masowych objętych zakazem w określonym miejscu stałego pobytu, kontrolowany w sposób określony w przepisach o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego (art. 41b § 3 k.k.) ani stawiennictwa w czasie trwania niektórych imprez masowych objętych zakazem w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego, ze względu na miejsce zamieszkania, komendanta powiatowego, rejonowego lub miejskiego Policji (art. 41b § 5 oraz § 7 k.k.). Równie oczywiste jest to, że osoba, która nie zastosowała się do treści tzw. zakazu klubowego, nie będzie podlegała odpowiedzialności karnej na podstawie art. 244a k.k. Wymienione różnice nie są jednak wystarczająco doniosłe, aby można było skonstatować, że mamy w tym przypadku do czynienia z instytucjami spełniającymi autonomiczne względem siebie funkcje. Istotą zarówno pierwszej, jak i drugiej z nich jest bowiem odebranie danej jednostce prawnej możliwości uczestniczenia w meczu piłki nożnej. Przechodząc do kwestii charakteru tzw. zakazu klubowego, a mając na względzie uwagi poczynione na początku artykułu, uznać należy, że wymieniony środek prawny ma charakter prewencyjny, na co wskazują cytowane wcześniej fragmenty rządowego uzasadnienia projektu ustawy. Zważyć również trzeba na skutek analizowanej regulacji, którym jest ograniczenie umiejscowionego w art. 73 Konstytucji RP prawa dostępu do dóbr kultury fizycznej. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki jest reakcją na niezgodność jej zachowania z prawem, a konkretnie regulaminem obiektu lub imprezy masowej. Wobec tego w pełni uprawnione wydaje się twierdzenie, że opisywany środek prawny ma również charakter represyjny.

Ponadto nie sposób nie zauważyć, że zakres zastosowania art. 14 u.b.i.m. obejmuje każdą osobę fizyczną, która dopuściła się naruszenia regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej. Według C. Kąkola: „Ukaranie zakazem klubowym nie musi być wyłącznie efektem zachowania w czasie trwania meczu piłki nożnej. Do naruszenia regulaminu, o ile jest to w nim przewidziane, może dojść również w innych okolicznościach, przy czym muszą one dotyczyć obiektu (terenu), np. w czasie, gdy nie odbywa się mecz”33. A więc, nie jest pozbawione podstaw twierdzenie, że tzw. zakaz klubowy ma charakter powszechny, w tym sensie, że znajduje zastosowanie wobec każdej jednostki, a nie jedynie względem podmiotu odznaczającego się pewną szczególną cechą, jak to ma miejsce w sprawach dyscyplinarnych.

V. Wnioski

Scharakteryzowane w niniejszym artykule właściwości analizowanej instytucji wskazują na to, że postępowanie w przedmiocie ukarania zakazem z art. 14 u.b.i.m. stanowi oskarżenie w sprawie karnej w rozumieniu art. 6 EKPC. Świadczy o tym przede wszystkim pozytywny rezultat swoistego testu, polegającego na zestawieniu cech instytucji tzw. zakazu klubowego z „Kryteriami Engela” wyznaczającymi od kilkudziesięciu lat linię orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

Przyjęcie powyższej tezy implikuje kolejne twierdzenia. Po pierwsze, na aprobatę zasługuje pogląd wyrażony przez M. Warchoła34, który zwrócił uwagę, że poddane badaniom uregulowanie jest sprzeczne z zasadą nullum crimen sine lege z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 EKPC. Podstawa prawna, w oparciu o którą nałożony zostaje tzw. zakaz klubowy, ma swoje źródło w treści regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej. Żaden z nich z całą pewnością nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w randze co najmniej ustawy. Ujmując tę kwestię w możliwie najprostszy sposób, ustawodawca przekazał organizatorowi meczu piłki nożnej kompetencję typizowania czynów zagrożonych swoistą karą tzw. zakazu klubowego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że takie postępowanie ustawodawcy w sposób rażący narusza polski porządek konstytucyjny.

Po drugie, regulacja z art. 14 u.b.i.m. stanowi podjętą przez ustawodawcę próbę obejścia zapewnionego przez art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPC prawa do sądu. W tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć należy, że procedura sądowoadministracyjna nie jest odpowiednia dla spraw, które ze względu na swoją specyfikę powinny być zakwalifikowane jako sprawy karne (sensu largo).

Odnosząc się wprost do tematu niniejszego artykułu, trzeba stwierdzić, że tzw. klubowy zakaz stadionowy jest w swojej istocie karą kryminalną (środkiem penalnym), a nie sankcją administracyjną. Jednocześnie kształt procedury, w oparciu o którą jest nakładany, nie nadaje stronom odpowiednich dla tego rodzaju spraw uprawnień procesowych. Chociażby z tego powodu powinien być jak najszybciej wyeliminowany z systemu prawnego.

Walka z rozmaitymi patologiami za pomocą środków niezgodnych z podstawowymi zasadami prawnymi rangi konstytucyjnej zawsze stanowi lekarstwo gorsze od choroby. Wypada mieć nadzieję, że zaakcentowany w niniejszym artykule problem zostanie zauważony przez ustawodawcę, gdyż obecne rozwiązanie nie zapewnia ukaranym kibicom realnej możliwości obrony swoich praw, a także naraża Skarb Państwa na liczne procesy odszkodowawcze.



Behind-closed-doors game punishment – administrative sanction or penal measure?

Abstract

The purpose of this paper is to reflect on a legal nature of the behind-closed-doors game punishment under Article 14 of the Act on Mass Events Safety. While thinking whether the punishment is an administrative sanction, or a penal measure, the author hereof examines the said regulation for compliance with standards imposed under the Constitution of the Republic of Poland and European Convention for Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.


1 Dz. U. z 2009 r., Nr 62, poz. 504 z późn. zm.

2 Celem niniejszej regulacji jest z całą pewnością zapewnienie możliwości nałożenia tzw. „zakazu klubowego” na kibiców drużyny gości.

3 Dokument dostępny w wersji elektronicznej na stronie internetowej BIP Rady Ministrów – http://bip.kprm.gov.pl/ftp/kprm/dokumenty/081003u4uz.pdf; stan na dzień 2 stycznia 2014 r.

4 Dz. U. Nr 127 poz. 857.

5 M. Badura, (w:) M. Badura, H. Basiński, G. Kałużny, M. Wojcieszak, Ustawa o sporcie. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35–38.

6 M. Warchoł, Konstytucyjne problemy bezpieczeństwa imprez masowych, Przegląd Legislacyjny 2012, nr 2, s. 37.

7 Dz. U. Nr 78, poz. 483.

8 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 181.

9 Zob. Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Przewodniczącego Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych Sejmu RP z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. RPO 602795 – I/08/RP. Dokument dostępny na stronie internetowej RPO – http://www.rpo.gov.pl/pliki/12283087 790.pdf.

10 Tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071.

11 Uchwała nr XIV/278 z dnia 24 listopada 2011 r. Zarządu Polskiego Związku Piłki Nożnej w sprawie przyjęcia Regulaminu wewnętrznego PZPN w sprawach odwołania od zakazu klubowego.

12 Regulamin wewnętrzny Ekstraklasy S.A. w sprawie postępowania odwoławczego od zastosowanego przez kluby Ekstraklasy zakazu klubowego z dnia 25 lutego 2010 r.

13 W niniejszym artykule pojęcia środek penalny oraz kara kryminalna (sensu largo) stanowią wyrażenia synonimiczne.

14 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73.

15 Z. Sienkiewicz, (w:) M. Bojarski (red.), J. Giezek, Z. Sienkiewicz, Prawo karne materialne. Część ogólna i szczególna, wyd. III, Warszawa 2007, s. 267. Autor artykułu uważa powyższą definicję za niekompletną z powodu nie ujęcia w niej wykroczenia, a także przestępstwa skarbowego oraz wykroczenia skarbowego. Podana definicja jest jednak bardzo użyteczna ze względu na szerokie, funkcjonalne pojęcie granic kary.

16 M. Stahl, Sankcje administracyjne – problemy węzłowe, (w:) M. Stahl (red.), R. Lewicka, M. Lewicki, Sankcje administracyjne – blaski i cienie, Warszawa 2011, s. 26.

17 W tym kontekście wymienia funkcje represyjne, dyscyplinujące, prewencyjne, wychowawcze, przymuszające odszkodowawcze, restytucyjne, konserwatorskie, redystrybucyjne oraz stabilizacyjne.

18 M. Cieślak, O węzłowych problemach związanych z sensem kary, Nowe Prawo 1969, nr 2, s. 195–213.

19 Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm.

20 Wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50.

21 P. Wiliński, (w:) P. Wiliński (red.), Rzetelny proces karny orzecznictwie sądów polskich i międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 309.

22 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 290–291. Przy formułowaniu tezy autor powołuje się na wyrok TK z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK-A 2011, nr 9, poz. 97.

23 B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadmnistracyjne, wyd. 7, Warszawa 2009, s. 359.

24 Tamże, s. 359.

25 Orzeczenie Engel i in. przeciwko Holandii z dnia 8 czerwca 1976 r., nr aplikacji: 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/71, 5370/71.

26 Orzeczenie Bandeoun przeciwko Francji z dnia 24 lutego 1994 r., nr aplikacji 12547/86.

27 Orzeczenie Ozturk przeciwko Niemcy z dnia 21 lutego 1984 r., nr aplikacji 8544/79.

28 Orzeczenie Jussila przeciwko Finlandii z dnia 23 listopada 2006 r., nr aplikacji 73053/01.

29 Wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. I OSK 2220/12, LEX nr 1219448.

30 J. Boć, (w:) J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 377.

31 J. Majewski, Klubowy zakaz stadionowy – analiza regulacji ustawowej, Przegląd Sądowy 2013, nr 3, s. 87.

32 Tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 20 z późn. zm.

33 C. Kąkol, Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 236.

34 M. Warchoł, Konstytucyjne problemy..., s. 37.


Prokuratura

i Prawo 9, 2014


Pobieranie 63.48 Kb.





©absta.pl 2020
wyślij wiadomość

    Strona główna