Podstawowe zasady realizacji prawa Wspólnoty Europejskiej przez krajową administrację publiczną



Pobieranie 39.23 Kb.
Data07.05.2016
Rozmiar39.23 Kb.
Artur Nowak-Far©
KONTROLOWANIE REALIZACJI PRZEZ ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ PRAWA WSPÓLNOTOWEGO



  1. Podstawowe zasady realizacji prawa Wspólnoty Europejskiej przez krajową administrację publiczną

Z punktu widzenia konkretnych przepisów samego prawa wspólnotowego przedmiotowy zakres obowiązków organów państwa członkowskiego w zakresie realizacji acquis wyznaczony jest w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Przepis ten przewiduje, że:


„Państwa Członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty. Ułatwiają one Wspólnocie wypełniania jej zadań. Powstrzymują się one od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów niniejszego Traktatu”.
Z przepisu art. 10 TWE doktryna i orzecznictwo wywodzi zasadę szczerej współpracy i lojalności w stosunkach między Unią Europejską a jej państwami członkowskimi. W ich ujęciu zasada ta ma charakter wzajemny – dotyczy zarówno samych krajów członkowskich jak i instytucji i organów UE.1 Odnosi się także do wzajemnych relacji państw UE nakładając na nie obowiązek wzajemnego wspierania się w wykonywaniu przez nie zobowiązań wynikających z acquis.2

Przepis art. 10 TWE jest jednak traktowany jako „subsydiarny” w stosunku do jakichkolwiek szczególnych przepisów zarówno samego TWE jak i innych składników acquis communautaire. Cecha ta oznacza, że jego naruszenie może być samodzielną podstawą odpowiedzialności prawnej państwa członkowskiego jedynie wtedy, gdy nie można wskazać innej, szczególnej normy acquis w danej sytuacji przez państwo naruszonej.3 W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości powoływano jednak właśnie art. 10 dla uzasadnienia żądania podjęcia przez właściwe krajowe organy kontrolne takich działań i sankcji, które zapewniałyby oczekiwany przez prawodawcę unijnego poziom ochrony interesów finansowych UE, a tym samym odpowiednią efektywność prawa wspólnotowego w tym zakresie.4

Z uwagi na swoją ogólność, sam przepis art. 10 TWE jest niedoskonałym wyznacznikiem zakresu zobowiązania państwa do realizacji prawa wspólnotowego przez jego administrację krajową. Wskazuje on jednak na istotne - i dla osób mniej obeznanych z treścią i zasadami jego funkcjonowania na gruncie krajowym z pewnością zaskakujące - obowiązki organów państwa członkowskiego UE. Chodzi mianowicie o to, że zasada szczerej współpracy i lojalności oznacza nie tylko zwykły obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu właściwej mocy w samym państwie członkowskim. Jej realizacja wymaga uczestnictwa tego kraju w pracach organów Unii, udzielania jej określonego w przepisach UE wsparcia finansowego, przekazywania określonych informacji i świadczenia innej niezbędnej do prawidłowego jej funkcjonowania pomocy. W odniesieniu do administracji publicznej ten zakres jej różnorodnych w tym obszarze obowiązków o charakterze operacyjnym określa się mianem obowiązków kooperacyjno-negocjacyjnych.5 Użycie w tym określeniu pojęcie „negocjacyjny” jest uzasadnione tym, że obowiązkiem państwa członkowskiego jest pełne uczestnictwo we wszystkich procesach podejmowania decyzji sformalizowanych w traktatach i w prawie wtórnym UE.

Dla pełniejszego wyznaczenia zakresu przedmiotowego obowiązku realizacji prawa wspólnotowego istotne znaczenie ma także przepis art. 5 TWE, w którym zawarta jest tzw. zasada subsydiarności. Wyznacza tu ona podstawowe reguły rozgraniczenia aktywności prawotwórczej samej Wspólnoty i jej państwa członkowskich. Nakazuje Wspólnocie kierować się w tej delimitacji regułą ekonomiki prawa – ingerować prawotwórczo na tym poziomie, na którym cele proponowanych działań (wchodzących wszakże w ogóle w zakres zainteresowania Wspólnoty – w ramach tzw. kompetencji niewyłącznych) nie mogą być „lepiej” osiągnięte przez same państwa członkowskie. W ocenie, czy tak jest należy brać pod uwagę przewidywany zakres działania lub jego skutki.

Innym istotnym przepisem - ogólnym dla całego acquis, ale szczególnym wobec art. 10 TWE – jest art. 249 (a w odniesieniu do funkcjonowania bankowości centralnej art. 110 TWE).6 Definiuje on poszczególne wiążące akty prawa wspólnotowego, którymi na podstawie art. 249 są bezpośrednio stosowane rozporządzenia i decyzje oraz wymagające odpowiedniego wykonania (implementacji) w każdym państwie członkowskim dyrektywy. W świetle tego przepisu oraz dotyczącego realizacji poszczególnych aktów Wspólnoty orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (TS), wykonanie dyrektyw polega na zastosowaniu takich środków krajowych (zwykle legislacyjnych, ale stosunkowo często także materialno-technicznych), które najefektywniej i najwydajniej pozwalają osiągnąć określone w nich efekty.7 Dyrektywy są więc takimi aktami wspólnotowymi, które najczęściej wymagają pojęcia działań prawotwórczych i wykonawczych najskuteczniej zmierzających do osiągnięcia wyznaczonych w nich celów wspólnotowych.

Katalog aktów prawnych Wspólnoty oraz określone w art. 249 TWE zasady realizacji zawartych w nim norm skłaniają do wniosku, że niektóre z nich mogą tworzyć corpus europejskiego prawa administracyjnego (tj. same dawać bezpośrednie podstawy prawne do prowadzenia działalności administracyjnej). Niektóre zaś mogą jedynie wpływać na treść krajowego prawa administracyjnego. W tym drugim przypadku mówi się więc raczej o jego europeizacji służącej zdecentralizowanemu (bo oddanemu państwom członkowskim) systemowi realizacji prawa Wspólnoty w ramach krajowego prawodawstwa i administracji.8

Naruszenie obowiązków wynikających bezpośrednio lub jedynie pośrednio z TWE może spowodować zadziałanie mechanizmu wymuszającego prawidłowe postępowanie państw członkowskich. W jego ramach kluczowym elementem instytucjonalnym jest oczywiście sądownictwo wspólnotowe (składające się z Trybunału Sprawiedliwości, Sądu Pierwszej Instancji oraz sądów państw członkowskich – orzekających jednak w różnych zakresach właściwości). Jest nim również – acz w ograniczonym i ostatnio ulegającym znacznym metamorfozom zakresie (np. w postępowaniach antydupingowych lub o uznanie pomocy publicznej za niezgodną z prawem) Komisja Europejska. Ważnym elementem systemowym zapewniania prawu wspólnotowemu właściwej mocy w państwach członkowskich wtedy, gdy nie wykonują one prawidłowo swoich obowiązków w zakresie prawidłowego stosowania poszczególnych jego aktów jest możliwość powoływania się osób fizycznych i prawnych na wynikające z nich prawa. Możliwość ta istnieje nawet w odniesieniu do nie wykonanych dyrektyw, jeżeli tylko spełniają one wymogi zaistnienia tzw. bezpośredniego skutku (effet utile): przyznają jednostkom jakieś prawa zaś treść tych praw jest wystarczająco jasno i bezwarunkowo w nich określona.9

Trzeba podkreślić, że obowiązki krajowych administracji publicznych państw członkowskich UE wykraczają poza zwykłe wykonanie dyrektyw lub innych aktów jej prawa (np. w postaci przygotowywania projektów ustaw oraz wydawania na podstawie przyjętych już ustaw aktów wykonawczych). Członkostwo w Unii Europejskiej oznacza także obowiązek bezpośredniego stosowania unijnych rozporządzeń oraz zapewnienia wykonania (także w drodze egzekucji administracyjnej) decyzji wydawanych na podstawie art. 249 TWE.

Ze względu na te wszystkie okoliczności po 1. maja 2004 r. gdy Polska w uzyska pełne członkostwo w Unii Europejskiej także w naszym kraju rozwinie się w pełni funkcjonujący już w tzw. „starych” jej krajach system zdecentralizowanego stosowania prawa wspólnotowego. Zadania w tym zakresie będą wykonywanie bezpośrednio na szczeblu krajowym – niejako w zastępstwie Unii Europejskiej, która przecież nie posiada ani własnego aparatu administracyjnego w państwach członkowskich, ani możliwości bezpośredniego zastosowania środków egzekucyjnych w celu zapewnienia realizacji obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego przez osoby fizyczne i prawne.10

Uzyskanie przez Polskę pełnego członkostwa w Unii Europejskiej wiąże się także z koniecznością przygotowywania i podejmowania działań o charakterze materialno-technicznym i organizacyjnym związanych z pełnym uczestnictwem w procesach podejmowania decyzji w różnych gremiach decyzyjnych Unii Europejskiej. Chodzi tu w szczególności o obowiązek pełnego uczestnictwa w unijnym, skomplikowanym procesie podejmowania decyzji, który wymaga wręcz zreorganizowania prac poszczególnych urzędów administracji publicznej (zwłaszcza, ale nie tylko, rządowej) pod tym kątem. Idzie tu także o nabycie zdolności określanych jako „komplementarne” – polegające na zapewnieniu pełnej możliwości absorpcji przyznanych Polsce środków pomocy regionalnej, co wiąże się z obowiązkiem stworzenia prawidłowego krajowego systemu programowania, współfinansowania i monitorowania programów UE w tym zakresie oraz zapewnienia odpowiednich zdolności operacyjnych tych urzędów, które się tą sprawą w ramach ich kompetencji, zajmują.11

Gdy mowa o konieczności zapewnienia przez administrację pełnej reprezentacji interesów krajowych w unijnym procesie podejmowania decyzji, nie sposób pominąć także obowiązku uczestniczenia i w takich formach współpracy realizowanej w granicach wyznaczonych art. 10 TWE, których rezultatem nie są akty prawne Unii Europejskiej, a mianowicie w tzw. otwartej metodzie koordynacji (OMK). OMK funkcjonuje w obszarach niektórych polityk państw członkowskich (m. in. w zakresie polityki społecznej i edukacyjnej) i polega na uzgadnianiu przez nie wspólnie zadań, które mają być w określonym czasie wykonane, jak i w pewnym zakresie narzędzi ich osiągnięcia – zmierzających do realizacji określonych na poziomie UE wartości wspólnych (takich jak np. wzrost konkurencyjności gospodarki całej Unii). Uzgodnienia w ramach OMK nie przybierają postaci aktów prawa, jednak po ich przyjęciu są one dla poszczególnych państw wiążące jako dobrowolne zobowiązanie. W takiej postaci stanowią one również podstawę do uzyskiwania środków pochodzących z budżetu ogólnego UE. Niespójność realizowanej polityki z przyjętymi w ramach OMK zobowiązaniami skutkuje więc niemożnością skorzystania z unijnego wsparcia na jej urzeczywistnienie.


  1. Zakres podmiotowy odpowiedzialności za realizację prawa wspólnotowego w kraju członkowskim Unii Europejskiej

Z punktu widzenia acquis podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie prawa wspólnotowego w jakimkolwiek aspekcie jest zawsze państwo członkowskie – w swojej konstrukcji prawnej wypracowanej przez prawo międzynarodowe. To państwa są bowiem stronami traktatów stanowiących podstawowy składnik tzw. pierwotnego prawa Unii Europejskiej. W chwili akcesu nowe kraje członkowskie muszą przejąć całość dorobku prawnego UE. Wyjątki od tej zasady – w postaci przepisów przejściowych określonych w traktatach akcesyjnych lub przyjętych na ich postawie – są niemal zawsze cząstkowe i ograniczone w czasie. Zasadą podstawową jest bowiem natychmiastowe działanie prawa wspólnotowego w nowym państwie członkowskim. Trwałe wyjątki należą do rzadkości. Jeśli nie przybierają postaci ogólnej modyfikacji acquis, nie mogą mieć fundamentalnego dlań charakteru.12





  1. Zakres i treść kontroli realizacji prawa wspólnotowego w kraju członkowskim Unii Europejskiej – perspektywa wspólnotowych organów kontrolnych

W tym miejscu analizy możnaby przejść do zagadnienia przedmiotowego zakresu realizacji prawa wspólnotowego na gruncie krajowym. Byłoby to jednak – moim zdaniem – jałowe. Podstawowej odpowiedzi na pytanie, co może być podmiotem kontroli administracji publicznej państw członkowskich UE już udzieliłem w pierwszej części tej analizy. Najogólniej rzecz ujmując, administracja publiczna jest odpowiedzialna za realizację wszelkich ważnie wydanych aktów prawa wspólnotowego13, w zakresie, w jakim dysponuje ona przypisanymi w świetle prawa krajowego kompetencjami. Ponieważ za realizację acquis (w przyjętym w tej analizie znaczeniu terminu „realizacja”) odpowiedzialne są także w przypisanym im zakresie instytucje Wspólnoty Europejskiej (są to w szczególności Rada UE i Komisja Europejska, zaś w odniesieniu do strony finansowej Trybunał Obrachunkowy), w ujęciu ogólnym powstaje więc system dwupoziomowy – mający składnik unijny i krajowy. Układ ten określa się mianem „administracji jednolitej lub dzielonej” (single but shared administration) lub współadministracji (co-administration).14 „Rozdzielenie” tego układu jest jednak wyraźne. W świetle orzecznictwa TS, organy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe nie mogą być uważane za organy WE lub UE.15

Analiza rozdziału kompetencji pomiędzy unijnym i krajowym składnikiem tego układu skłania niektórych badaczy do stwierdzenia, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze właściwych organów krajowych mają charakter li-tylko pomocniczy w stosunku do kontrolnych prerogatyw Komisji.16 Nie jest to jednak wniosek naukowo i praktycznie w pełni produktywny i zawsze uzasadniony. Nie o hierarchię kontroli chodzi w całym cyklu realizacji prawa wspólnotowego, a raczej o zapewnienie dwupoziomowego systemu zapobiegającego naruszeniom tego prawa – zarówno poprzez działania czysto prewencyjne, jak i represyjne.

Istotniejszą różnicą pomiędzy wykonującymi zadania kontrolne organami Wspólnoty i właściwymi w tym zakresie organami państw członkowskich są nieco inne motywy ich powierzenia tym organom i inne kryteria oceny działań jednostek kontrolowanych. Podstawowym motywem kontroli organów wspólnotowych jest tylko ochrona interesów WE w zakresie, w jakim ich kompetencje w tym zakresie zostały określone w aktach acquis powołujących je do życia. Zakres uprawnień kontrolnych jest w ich przypadku określany zwykle wąsko – jako kontrola zgodności działań z prawem (tzw. enforcement inspection)17, z rzadka jedynie poszerzając uprawnienia kontrolne tak, że dotyczą one również istotnych aspektów jakości funkcjonowania jednostek kontrolowanych (tzw. efficiency inspection). Jedynie najszersze w tym zakresie uprawnienia Trybunału Obrachunkowego (a więc poniekąd unijnego „odpowiednika” Najwyższej Izby Kontroli) rozciągają się na tyle szeroko, że obejmują kontrolę rachunków odnoszących się do dochodów i wydatków Wspólnoty oraz jej organów – o czym przesądza treść art. 248 w związku z art. 246 TWE. Kryterium kontroli jest w jego przypadku „legalność i prawidłowość operacji leżących u podstaw” (legality and regularity of the underlying transactions) tych dochodów i wydatków, jak również „należytość” (soundness)18 zarządzania finansami. Kontrola ma charakter sygnalizacyjny, o czym przesądza treść art. 248 ust. 2 (zdanie drugie) i dotyczy jedynie gospodarki zasobami pochodzącymi z budżetu UE.

Interesującą także ze względu na europejskie prerogatywy NIK sprawą jest procedura przeprowadzania kontroli przez Trybunał Obrachunkowy (TO). Art. 248 ust. 3 TWE nie daje w tym zakresie szczegółowych wskazówek. Przesądza jednak, że kontrole mogą dotyczyć instytucji Wspólnoty, organów zarządzających dochodami i wydatkami w imieniu Wspólnoty oraz każdej osoby fizycznej i prawnej otrzymującej płatności z budżetu Unii Europejskiej. Kontrolę w państwach członkowskich Trybunał przeprowadza „w powiązaniu” z krajowymi instytucjami kontrolnymi lub, jeżeli te nie mają niezbędnych uprawnień, z innymi właściwymi służbami krajowymi. TWE wymaga, by we współpracy organy te kierowały się zasadami wzajemnego zaufania i poszanowania niezależności. Istotnym rozwiązaniem jest i takie, które wynika z przepisu art. 248 ust. 3 (ostatnie zdanie), że TO może wykonywać swoje zadania kontrolne w państwach członkowskich niezależnie od właściwych instytucji krajowych – wszakże jedynie wtedy, gdy poinformują one Trybunał, że nie zamierzają uczestniczyć w kontroli. Wynika stąd, że Trybunał Obrachunkowy ma obowiązek poinformowania o zamiarze przeprowadzenie kontroli właściwy krajowy organ kontrolny. Jest oczywiste, że informację TO musi przesłać jeszcze przed przystąpieniem do jakichkolwiek czynności merytorycznych na miejscu.

W przypadku innych organów kontrolnych (tworzonych w instytucjonalnych ramach Komisji Europejskiej) uprawnienia kontrolne dotyczą tylko i wyłącznie kontroli zgodności działań jednostek kontrolowanych z prawem. Są one nadane na mocy porozumień międzyinstytucjonalnych oraz delegujących rozporządzeń Rady, co – przynajmniej w tym drugim przypadku - przesądza o niemożliwości dalszego powierzenia czynności kontrolnych np. właściwym organom państw członkowskich.19 Nie oznacza to jednak, że owe organy krajowe nie mogą – na podstawie własnych prerogatyw ustawowych – wykonywać jakichkolwiek wynikających z nich czynności kontrolnych w każdym uprawnionym na tej podstawie zakresie. Prawo wspólnotowe wręcz taką możliwość przewiduje, nakładając np. na Europejski Urząd do spraw Zapobiegania Nadużyciom (Office de la Lutte Antifraude, OLAF)20 obowiązek świadczenia takim organom krajowym pomocy, organizowania ich bliskiej i stałej współpracy – wszystko jednak w ramach realizacji misji OLAF, którą jest zwalczanie oszustw i jakichkolwiek innych bezprawnych działań naruszających finansowe interesy UE.21 Z podobną sytuacją prawną mamy do czynienia w zasadzie we wszystkich obszarach, w których Komisja ma możliwość wykonywania funkcji kontrolnych o charakterze sektorowym (tj. w zakresie polityki konkurencji, wspólnej polityki rolnej, wspólnej polityki rybołówczej, polityki regionalnej i strukturalnej, w zakresie regulacji fitosanitarnych, warunków zdrowotnych żywności i zdrowia zwierząt) – przy czym w tych zakresach partnerami dla agend Komisji są właściwe dla sprawy organy krajowe, niekoniecznie o wyłącznie kontrolnych prerogatywach.



Artur Nowak-Far

1Wszelkie prawa autorskie zastrzeżone.

 Np. 230/81 Luksemburg v. Parlament Europejski, Zb. Orz. 1983, s. 255.

2 C-235/87 Annunziata Matteucci v. Communauté Française de Belgique, Zb. Orz. 1988, s. 5589.

3 Zob. Ch. Calliess, M. Ruffert (Hrgs.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrrages zur Gründung der Europäischen Gemenshaft – EUV/EGV, Luchterhand-Manz, Wien 2002, s. 441-481.

4 Zob. np. 68/88 Komisja v. Grecja, Zb. Orz. 1989, s. 2965.

5 A. Nowak-Far (we współpracy z A. Michońskim), Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004, s. 153-154.

6 Dla Europejskiego Banku Centralnego katalog wiążących aktów prawnych określony jest w art. 110 TWE i obejmuje jedynie rozporządzenia oraz decyzje.

7 S. Prechal, Directives in European Community Law: A Study of Directives and Their Enforcement in National Courts, Clarendon Press, Oksford 1995, s. 44-60.

8 S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki), w: M. Seweryński, Z. Hajna (red.), Studia Prawno-Europejskie, t. 1, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2002, s. 71-111.

9 C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich i Danila Bonifaci v. Włochy, Zb. Orz. 1991, s. I-5357.

10 S. Dudzik, Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na administrację rządową na przykładzie kooperacyjnego modelu stosowania wspólnotowego prawa konkurencji, w: S. Biernat, S. Dudzik, M. Niedźwiedź, Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny i jego skutki, Zakamycze, Kraków 2003, s. 235-236.

11 A. Nowak-Far, Stosowanie acquis communautaire..., op. cit., s. 42-45.

12 S. L. Kaleda, Przejęcie prawa wspólnotowego przez nowe państwo członkowskie. Zagadnienia przejściowe oraz międzyczasowe, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s. 133-192.

13 Nie jest natomiast zobowiązania do bezwarunkowej realizacji aktów prawa WE, co do których ma uzasadnione wątpliwości, czy są one – z punktu widzenia reguł acquis – ważne, gdy ich stosowanie groziłoby niebezpieczeństwem powstania poważnej i niepowetowanej szkody oraz gdy wzięto pod uwagę interes Wspólnoty. Zob. C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik Süserdithmarschen AG i Zuckerfabrik Süst GmbH v. Hauptzollamt Itzehoe i Haptzollamt Paderborn, Zb. Orz. 1991, s. I-415.

14 A. G. Ibañez, op. cit., s. 24-25.

15 Zob. np. 101/78 Granaria BV v. Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Zb. Orz. 1979, s. 623 dotyczące zobowiązań Wspólnoty nie wynikających z kontraktów.

16 S. Cassese. G. della Cananea, L’essecuzione del Diritto Communitario, “Rivista Italiana di Diritto Pubblico Communitario”, nr 4, 1991, s. 907-908.

17 Zob. np. art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) 2988/95 w sprawie ochrony finansowych interesów Wspólnot Europejskich, Dz. Urz. WE, L 312, s. 1.

18 Termin ten można także tłumaczyć jako “rzetelność”, choć takie określenie nie znalazło się w oficjalnym tłumaczeniu TWE na język polski.

19 Przesądza o tym cytowane już orzeczenie TS w sprawie Granaria BV (zob. przypis 33).

20 Utworzony 28. kwietnia 1999 r. na podstawie decyzji Komisji 1999/352/WE, EWWiS, Euroatom, Dz. Urz. WE, L 136, s. 20.

21 Art. 1 ust. 2 rozporządzenia 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd do spraw Zapobiegania Nadużyciom (OLAF), Dz. Urz. WE, L 136, s. 1 w związku z art. 2 decyzji Komisji 1999/352 (zob. poprzedni przypis).





Pobieranie 39.23 Kb.





©absta.pl 2020
wyślij wiadomość

    Strona główna