Uzasadnienie



Pobieranie 0.61 Mb.
Strona1/12
Data04.05.2016
Rozmiar0.61 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
UZASADNIENIE

        1. Wprowadzenie

W ostatnich latach w Polsce dało się zaobserwować znaczny wzrost zainteresowania poszukiwaniem złóż węglowodorów. Zainteresowanie to odzwierciedla zarówno wzrastająca liczba wydanych koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów, jak i rosnąca stale liczba podmiotów bez udziału Skarbu Państwa, uzyskujących koncesje na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów na terytorium RP. Dane ilustruje wykres nr 1.

Wykres nr 1. Liczba koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów (złoża konwencjonalne i niekonwencjonalne) stan na 31.12.2013 r.
Szczególny wzrost zainteresowania koncesjami węglowodorowymi w Polsce obserwuje się od 2007 r. W latach 2007–2011 wydano łącznie 171 koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów, podczas gdy w latach 2000–2006 jedynie 14. Według stanu na dzień 1 stycznia 2014 r. w Polsce obowiązywało 209 koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. Liczba ta uwzględnia zarówno koncesje na poszukiwanie złóż konwencjonalnych, jak i niekonwencjonalnych.

Według stanu na dzień 1 stycznia 2014 r. obowiązują łącznie 94 koncesje uprawniające do poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów z formacji łupkowych. 81 z nich uprawnia do poszukiwania lub rozpoznawania konwencjonalnych złóż węglowodorów, jak również złóż w formacjach łupkowych, a jedynie 13 koncesji przyznano na poszukiwanie (lub poszukiwanie i rozpoznanie) wyłącznie złóż w formacjach łupkowych.

Łączna powierzchnia wszystkich udzielonych koncesji lądowych na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż z formacji łupkowych wynosi około 75 tys. km2, co stanowi około 21% powierzchni Polski. Należy przy tym zauważyć, że obszar perspektywiczny dla złóż węglowodorów w formacjach łupkowych został pokryty koncesjami na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż w przeważającej części. W latach 2007–2013 koncesje wydawano zarówno na rzecz podmiotów od lat obecnych i działających w Polsce, np. PGNiG S.A., LOTOS Petrobaltic S.A., jak i dla podmiotów nowych na polskim rynku wydobywczym, w tym reprezentujących światowych liderów w branży wydobywczej, m.in.: Chevron Corporation, Marathon Oil Company, ENI S.p.A, Exxon Mobil oraz mniejsze firmy z branży poszukiwania i wydobywania, jak BNK Petroleum, Canadian International Oil Corporation czy CAL Energy. Ogółem złóż gazu ziemnego z formacji łupkowych poszukują w Polsce podmioty należące do 21 grup kapitałowych, w tym trzy podmioty z udziałem Skarbu Państwa.





Mapa nr 1: udzielone koncesje na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie węglowodorów – stan na 31.12.2006 r.

Mapa nr 2: udzielone koncesje na poszukiwanie, rozpoznawanie i i wydobywanie węglowodorów – stan na 31.12.2013 r.

Do 2021 r. firmy zaplanowały wykonanie 321 otworów rozpoznawczych, w tym 106 otworów obligatoryjnych i dodatkowych 215 otworów opcjonalnych (w zależności od wyników uzyskanych w trakcie prowadzonych prac).

Do dnia 6 stycznia 2014 r. przedsiębiorcy na podstawie udzielonych koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż gazu „łupkowego” wykonali 52 otwory wiertnicze, z czego w 8 otworach zostały odwiercone odcinki krzywione lub horyzontalne, w których przeprowadzono zabiegi szczelinowania hydraulicznego. Ponadto wykonano 13 zabiegów szczelinowania w odcinkach wertykalnych w innych odwiertach.

Do chwili obecnej nie udzielono żadnej koncesji na wydobywanie gazu ziemnego z formacji łupkowych. Obowiązujące koncesje na poszukiwanie lub rozpoznawanie zostały wydane na okres do 6 lat. Zdecydowana większość z nich wygasa w ciągu najbliższych 3 lat. W celu kontynuacji prac część z nich może być przedłużona, inne wygasną. W części przypadków spodziewane jest udokumentowanie złoża i złożenie wniosków o koncesję na wydobywanie węglowodorów ze złóż. Terminy wygasania koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów wg stanu na dzień 29 stycznia 2014 r. ukazuje wykres nr 2:



Wykres nr 2: Liczba koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie gazu ziemnego typu „shale gas” wygasających w danym roku. Stan na 29.01.2014 r.

Podmiotem posiadającym największą liczbę koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż konwencjonalnych i niekonwencjonalnych węglowodorów działającym na terytorium Polski jest PGNiG S.A. z 84 koncesjami.

Obowiązujące koncesje na wydobywanie ropy naftowej i gazu ziemnego zostały udzielone na rzecz 6 podmiotów: PGNiG S.A., LOTOS Petrobaltic S.A., FX Energy Sp. z o.o., DPV Services Sp. z o.o., ZOK Sp. z o.o., Baltic Gas Sp. z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa.

Łączne wydobycie gazu ziemnego ze złóż o zasobach udokumentowanych w 2012 r. wyniosło 5,62 mld m3. W tym samym czasie wydobyto 663,18 tys. ton ropy naftowej i kondensatu.



  1. Obowiązujące regulacje prawne w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania węglowodorów

Podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, z późn. zm.; dalej: ustawa PGG), kształtująca uprawnienia i obowiązki państwa i przedsiębiorców w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania węglowodorów zarówno na poziomie cywilnoprawnym, jak i administracyjno-prawnym.

Zgodnie z ustawą PGG, złoża węglowodorów objęte są własnością górniczą, do której wyłączne prawo przysługuje Skarbowi Państwa.

Równocześnie, zgodnie z ustawą PGG, prowadzenie działalności w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż węglowodorów oraz wydobywania węglowodorów ze złóż (w tym złóż gazu ziemnego z formacji łupkowych) wymaga uzyskania koncesji, której udziela Minister Środowiska.

Podstawowym aktem prawnym regulującym przedmiotową materię na poziomie unijnym jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz. Urz. WE L 164 z 30.06.1994, str. 3; dalej: dyrektywa węglowodorowa), którą Rzeczpospolita Polska implementowała do krajowego porządku prawnego przez obowiązującą ustawę PGG.



Przetargi na koncesje

Udzielanie koncesji na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż węglowodorów oraz wydobywaniu węglowodorów ze złóż (w tym gazu ziemnego z formacji łupkowych) od dnia 1 stycznia 2012 r. (tzn. od dnia wejścia w życie ustawy PGG) co do zasady poprzedza się przetargiem, z zastrzeżeniem dopuszczalnych przez dyrektywę węglowodorową wyjątków.

Ustawa PGG przewiduje, przed ogłoszeniem przetargu na udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów lub wydobywanie węglowodorów ze złóż, obowiązek uzyskania z urzędu przez organ koncesyjny niezbędnych uzgodnień i opinii oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w znacznym stopniu wydłuża proces koncesjonowania.

W kontekście polityki koncesyjnej i racjonalnej gospodarki złożami, w szczególności złożami węglowodorów, należy zauważyć, że w obecnym reżimie prawnym, ze względu na liczne wymogi nakładane na organ przed ogłoszeniem przetargu z urzędu (m.in. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), regułą jest tryb wnioskowy z art. 46 ustawy PGG, co oznacza, że to przedsiębiorca określa obszar koncesji, jej długość i zakres robót geologicznych.



Informacja geologiczna

Zgodnie z ustawą PGG prawo do informacji geologicznej przysługuje Skarbowi Państwa. Jednocześnie inwestor, który poniósł nakłady na rozpoznanie geologiczne oraz zamierza wykorzystać pozyskane w ten sposób wyniki, ma wyłączność w zakresie wykorzystywania tej informacji przez 5 lat od utraty mocy decyzji, na podstawie której wykonywano prace będące podstawą uzyskania informacji; jeżeli zaś przed tym terminem doszło do uzyskania koncesji – zachowuje to prawo przez cały czas obowiązywania koncesji, a dodatkowo przez 2 lata od zakończenia działalności. Podmiot finansujący powstanie informacji geologicznej ma prawo do rozporządzania nią w zakresie, w jakim prawo to mu przysługuje. Oznacza to faktycznie, że inwestor często posiada wyłączność na korzystanie i rozporządzanie informacją geologiczną przez okres od 30 do 50 lat.

Jeżeli natomiast informacja przysługuje wyłącznie Skarbowi Państwa (lub Skarb Państwa posiada ją niezależnie od podmiotu, który sfinansował jej powstanie – po upływie okresu wyłączności przysługującego podmiotowi finansującemu), dopiero wówczas każdy zainteresowany podjęciem działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż ma możliwość korzystania z informacji geologicznej na podstawie umowy zawartej ze Skarbem Państwa, w imieniu którego działa Minister Środowiska.

Ustawa PGG gwarantuje pierwszeństwo ubiegania się o ustanowienie użytkowania górniczego temu, kto poniósł koszt rozpoznania i udokumentowania złoża kopaliny oraz uzyskał decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną tego złoża. Może on żądać ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi, przez 5 lat od daty doręczenia decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną.



System opłat za udzielenie koncesji i wydobywanie węglowodorów

Ustawa PGG nakłada na przedsiębiorcę obowiązek uiszczania opłat za poszukiwanie i rozpoznawanie złóż oraz wynagrodzenia z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego. Za wydobywanie kopaliny ze złoża ustawa przewiduje obowiązek uiszczania opłaty eksploatacyjnej oraz wynagrodzenia z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego.

Stawki opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie węglowodorów są na niskim poziomie. W 2014 r. wynoszą one: 6,23 zł/tys. m3 dla wydobytego gazu ziemnego wysokometanowego, 5,18 zł/tys. m3 dla gazu ziemnego pozostałego oraz 36,84 zł/tonę wydobytej ropy naftowej. Beneficjentami opłaty eksploatacyjnej są gminy, na terenie których wydobywa się węglowodory, i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW).

Wynagrodzenie z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego jest dochodem budżetu państwa.



Kontrola wykonania zobowiązań koncesyjnych i obrót prawami do koncesji

Ustawa PGG zawiera szereg przepisów w zakresie kontroli wykonania zobowiązań koncesyjnych. W zakresie węglowodorów kontrolę zobowiązań koncesyjnych prowadzi Minister Środowiska będący organem koncesyjnym, a w zakresie, w jakim kontrola ta dotyczy projektowania i wykonywania prac geologicznych, w tym robót geologicznych, oraz sporządzania dokumentacji geologicznej Minister Środowiska pełni rolę organu administracji geologicznej.

Zakres kompetencji kontrolnych organu określają art. 159 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ustawy PGG. Zgodnie z art. 159 ustawy PGG, w przypadku stwierdzenia, że działalność określona ustawą jest wykonywana z naruszeniem warunków określonych w koncesji, Minister Środowiska, w drodze decyzji, wstrzymuje działalność, natomiast zgodnie z art. 37 ustawy PGG, jeżeli przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, organ koncesyjny wzywa do niezwłocznego usunięcia naruszeń. Organ koncesyjny może, w drodze decyzji, określić termin i sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń. Jeżeli przedsiębiorca nie usunął stwierdzonych naruszeń lub nie wykonał decyzji, o której mowa w ust. 1, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub ograniczyć jej zakres, bez odszkodowania.

Należy zauważyć, że przedstawione mechanizmy kontroli odnoszą się do każdej działalności objętej ustawą PGG. Ustawa PGG nie różnicuje zakresu kompetencji kontrolnych organu z uwagi na rodzaj kopaliny. Ponadto skuteczność realizacji przez uprawnione organy tak określonych kompetencji kontrolnych jest funkcją możliwości kadrowych tego organu oraz faktu „połączenia” w ręku jednego organu kompetencji do wydawania koncesji z kompetencją do kontroli ich wykonania.

Jeżeli chodzi o regulację przenoszenia praw z koncesji, art. 36 ustawy PGG zapewnia minimalne warunki kontroli przenoszenia koncesji – organ koncesyjny wydaje odrębną decyzję administracyjną w sprawie przeniesienia koncesji, będąc zobowiązany do uprzedniego zweryfikowania zarówno tego, czy nowy podmiot spełnia wszystkie warunki, jakie muszą być spełnione przez przedsiębiorcę ubiegającego się o udzielenie mu koncesji, jak też, czy sam fakt udzielenia mu (przeniesienia na jego rzecz) koncesji nie naruszy interesu publicznego, w szczególności związanego z ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin.

Równocześnie cały szereg innych istniejących w polskim prawie instytucji prawnych, które również umożliwiają sukcesję praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, pozostawia przejście praw i obowiązków z koncesji poza kontrolą organu.

Dotyczy to:


  • instytucji łączenia się spółek handlowych (na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej – art. 494 § 2 k.s.h.),

  • podziału spółek handlowych (na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej – art. 531 § 2 k.s.h.),

  • przekształcania spółek kapitałowych (spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej – art. 553 § 2 k.s.h.),

  • czynności prawnych mających za przedmiot zbycie przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym (czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystkie składniki mienia, wchodzące w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych – art. 552 k.c., przy czym elementami przedmiotowo rozumianego przedsiębiorstwa są m.in. koncesje, zezwolenia i licencje na działalność gospodarczą – art. 551 pkt 5 k.c.).

We wszystkich powyżej opisanych sytuacjach dochodzi do sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, w tym też wynikających z decyzji koncesyjnych wydanych na podstawie ustawy PGG. Przywołane wyżej rozwiązania szczególne (unormowane w przepisach k.s.h. i k.c.) nie przewidują zabezpieczeń niezbędnych z punktu widzenia interesu publicznego, o których mowa w ustawie PGG, a organ koncesyjny nie ma możliwości sprawdzenia, czy nowe podmioty spełniają wymagania ustawy PGG niezbędne do prowadzenia działalności koncesyjnej.

Odmowa udzielenia koncesji

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy PGG, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności:



  • związanemu z bezpieczeństwem państwa lub

  • ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź

  • uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych.

Użyte w ustawie PGG przesłanki dotyczące ochrony interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa czy ochrony środowiska są zdefiniowane w sposób nieostry przez tzw. klauzule generalne, pozwalające na dużą swobodę w interpretacji i uznaniowość. Powyższe może wiązać się z dużym ryzykiem dla organu administracji, jeżeli chodzi o skuteczność zaskarżania decyzji odmawiających udzielenia koncesji przez podmioty o nie się ubiegające. Nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 ustawy PGG organ koncesyjny, odmawiając udzielenia koncesji, powinien wykazać w uzasadnieniu ich zaistnienie, a ponadto wskazać, dlaczego ta okoliczność uzasadnia odmowę udzielenia koncesji.

  1. Charakterystyka rozwiązań międzynarodowych (przykłady)

Regulacje poszczególnych państw zarówno w systemach europejskich, jak i anglosaskich biorą pod uwagę fakt, że wydobywanie węglowodorów różni się zasadniczo od innej działalności gospodarczej. Ma ono swoją szczególną specyfikę związaną ze skomplikowanym procesem technologicznym dotyczącym wydobywania, z ryzykiem dla środowiska oraz z faktem, że złoże, będące przedmiotem własności państwa lub podmiotów prywatnych, nie ma charakteru odnawialnego, więc w przypadku jego sczerpania lub nieodwracalnego naruszenia jego struktury, właściciel (czyli – w systemach Europy kontynentalnej – państwo) traci bezpowrotnie wszelkie korzyści związane z jego posiadaniem.

Dlatego we wszystkich światowych regulacjach znajdują się standardowe dla przemysłu wydobywczego narzędzia dające państwu możliwość ścisłej kontroli procesu wydobywania węglowodorów ze złóż. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy jak w Europie państwo jest bezpośrednim właścicielem kopalin, jak i systemu anglosaskiego, w którym prawa do węglowodorów są związane z prawami własności do gruntu.



System kanadyjski

W systemie kanadyjskim przeważająca większość złóż jest własnością państwa. System ten nie przewiduje udziału finansowego państwa w koncesjach lub innych kontraktowych form współpracy. Wpływ państwa na rozwój sektora gwarantowany jest przez rozbudowane regulacje i efektywny system kontroli i nadzoru. Model kanadyjski gwarantuje kontrolę państwa na każdym istotnym etapie wydobycia i instrumenty kontroli państwa w odniesieniu do przenoszenia koncesji/zezwoleń lub zmiany struktury właścicielskiej podmiotów prowadzących wydobycie.



Teksas

Rygorystyczne przepisy dające państwu prawo do ingerencji w zarządzanie wydobyciem obowiązują np. w stanie Teksas, największym stanie USA w zakresie produkcji ropy i gazu, gdzie organy administracji stanowej zachowują pełne prawo do wstrzymania wydobycia oraz określania wielkości produkcji. Kodeks Zasobów Naturalnych (Natural Resources Code) oddaje w każdym przypadku decyzję o zezwoleniu na produkcję węglowodorów ze złoża na określonym poziomie organowi zarządzającemu zasobami węglowodorów (Railroad Comission). Kształt przepisów wynika wprost z charakterystyki działalności wydobywczej, gdzie istnieje potrzeba odpowiedniego zarządzania ryzykiem związanym z ochroną środowiska naturalnego i samego złoża (struktury geologicznej). Potencjalne błędy popełnione w trakcie wydobywania kopalin ze złóż grożą nieodwracalnymi konsekwencjami, z całkowitym uniemożliwieniem wydobycia kopaliny włącznie. Stąd ustawodawcy starają się zabezpieczyć interesy państwa (stanu) przez włączenie narzędzi kontrolnych i zarządczych.



Europa kontynentalna

W krajach Europy kontynentalnej, mając na uwadze specyfikę przemysłu wydobywczego, w tym jego znaczenie dla finansów publicznych krajów-producentów, zdecydowano się na rozszerzenie aktywności państwa i bezpośredni udział w wydobywaniu ropy i gazu przez udział w tej działalności spółek państwowych: Petoro A.S. – Norwegia, EBN B.V. – Holandia i DNSF w Danii. W krajach tych narzędzia do zarządzania złożami węglowodorów umiejscowiono zarówno na poziomie administracyjnym (wydawanie koncesji, kontrola wykonania koncesji ex post), jak i cywilnoprawnym, tj. korporacyjnym (współudział w podejmowaniu strategicznych i nieodwracalnych dla złoża decyzji – kontrola ex ante). W państwach tych, po nagromadzeniu doświadczeń wielu lat prowadzenia wydobycia, rozwinięto system, którego integralną częścią stały się państwowe spółki biorące udział w wydobyciu jako strona umów o współpracy. Holandia była prekursorem tego typu podejścia, gdzie na złożu Groningen zagwarantowano państwowej spółce 50% udziałów (pozostałe zostały objęte przez Shell i Esso). Podobny system wprowadziły u siebie w 2001 r. Norwegia, gdzie wraz z wprowadzeniem na giełdę państwowego wówczas Statoil utworzono Petoro, i w 2005 r. Dania, gdzie częściowa prywatyzacja DONG została połączona z powstaniem DNSF. Państwa te w swoich rozwiązaniach wprowadziły bezpośredni nadzór odpowiedniego ministra nad spółkami, a przepisy i praktyka dają spółkom możliwość współdecydowania o strategicznych dla projektów wydobywczych decyzjach, z prawem veta włącznie.

W Holandii przepisy prawa górniczego (Mijnbouwet) stanowią, że do przyjęcia rocznego planu inwestycyjnego i finansowego oraz dla działań i zakupów nieujętych w planach finansowym i inwestycyjnym, a przekraczających wartość 500 tys. euro, wymagana jest wspólna decyzja koncesjonariusza i EBN B.V. Jednocześnie z mocy prawa zakazane jest podejmowanie przez koncesjonariusza decyzji, które byłby sprzeczne z interesem państwa bądź EBN B.V.

W Danii Prawo Górnicze (Consolidated Act on the Use of the Danish Subsoil) daje podmiotowi państwowemu możliwość oprotestowania decyzji, która kłóci się z postanowieniami koncesji w zakresie ochrony zasobów kopaliny bądź udziałów państwa. Jednocześnie nota objaśniająca do Ustawy ustanawiającej DNSF (Bill on a Public Foundation Responsible for State Participation in Hydrocarbon Licences and a State-owned Entity to Administer the Foundation) zawierająca wytyczne do stosowania ustawy, jednoznacznie wskazuje, że celem powstania DNSF jest ochrona interesów państwa w związku z decyzjami podejmowanymi przez strony umowy o współpracy istotnych dla przyszłych przychodów i wydatków konsorcjum.

Bardzo zbliżone rozwiązania ma w swoim ustawodawstwie Norwegia. Na poziomie ustawy o węglowodorach (Petroleum Act) spółka Petoro, w przypadku gdyby miała zostać podjęta decyzja naruszająca postanowienia koncesji, może zostać zablokowana.1

Rozwiązania wszystkich trzech państw są zgodne z postanowieniami dyrektywy węglowodorowej i wykorzystują możliwość aktywnego zarządzania wydobyciem węglowodorów należących do państwa, wynikającą w szczególności z artykułu 6 dyrektywy, stanowiącego, że „(postanowienia poprzednich akapitów) nie stanowią przeszkody dla osoby prawnej lub państwa, aby sprzeciwić się decyzji ze strony posiadaczy zezwolenia, którzy nie przestrzegają warunków i wymagań, wymienionych w zezwoleniu, odnośnie do polityki ograniczania produkcji i ochrony finansowych interesów państwa”.



Wnioski

Decyzja co do wprowadzenia w prawie krajowym dodatkowego elementu reżimu regulacyjno-fiskalnego w postaci państwowego podmiotu mającego udział w poszczególnych przedsięwzięciach zależy od szeregu czynników, m.in.: wielkości wydobycia w danym kraju, zakresu i głębokości kompetencji i narzędzi administracyjno-prawnych, które posiadają organy regulacyjne, sprawności kadrowej tychże organów etc.

W krajach Europy kontynentalnej, mając na uwadze specyfikę przemysłu wydobywczego, w tym jego znaczenie dla finansów publicznych krajów-producentów, zdecydowano się na rozszerzenie aktywności państwa i bezpośredni udział w wydobywaniu ropy i gazu przez udział w tej działalności spółek państwowych: Petoro A.S. – Norwegia, EBN B.V. – Holandia i DNSF w Danii. W krajach tych narzędzia do zarządzania złożami węglowodorów umiejscowiono zarówno na poziomie administracyjnym (wydawanie koncesji, kontrola wykonania koncesji ex post), jak i cywilnoprawnym, tj. korporacyjnym (współudział w podejmowaniu strategicznych i nieodwracalnych dla złoża decyzji – kontrola ex ante).

Należy zaznaczyć, że wyżej wspomniane systemy z bezpośrednim udziałem państwa w wydobyciu były rozwijane ewolucyjnie wraz z nagromadzeniem doświadczeń wielu lat prowadzenia wydobycia i obejmują one złoża konwencjonalne, bowiem wydobywanie węglowodorów w Europie odbywa się wyłącznie z tego rodzaju złóż.

Z drugiej strony np. system kanadyjski (gdzie – podobnie jak w systemie polskim – państwo jest właścicielem złóż kopalin) nie przewiduje udziału finansowego państwa w koncesjach lub innych kontraktowych form współpracy. Wpływ państwa na rozwój sektora gwarantowany jest przez rozbudowane regulacje i efektywny system kontroli i nadzoru. Model kanadyjski gwarantuje kontrolę państwa na każdym istotnym etapie wydobycia i instrumenty kontroli państwa w odniesieniu do przenoszenia koncesji/zezwoleń lub zmiany struktury właścicielskiej podmiotów prowadzących wydobycie.

Dokładna analiza obecnej sytuacji w branży wydobywczej oraz istniejących mechanizmów regulacyjnych prowadzi do wniosku, że zwiększenie kompetencji oraz obsady kadrowej organów regulacyjnych, a także wzmocnienie koordynacji między tymi organami, będzie wystarczającym czynnikiem zapewniającym państwu kontrolę we wszystkich fazach oraz odpowiednie przychody z działalności wydobywczej, zaś tworzenie na obecnym etapie państwowego podmiotu mającego udział w poszczególnych przedsięwzięciach wydaje się przedwczesne.





  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12


©absta.pl 2019
wyślij wiadomość

    Strona główna