Wydawnictwo Centrum Szkolenia Policji w Legionowie Druk: Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie. Nakład 500 egz


V. DOBRE PRAKTYKI ANTYKORUPCYJNE W ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ 129 Marcin SzaáadziĔski ZAPOBIEGANIE KONFLIKTOWI INTERESÓW W KONTAKTACH Z PRZEDSIĉBIORCAMI



Pobieranie 0.84 Mb.
Strona17/20
Data28.04.2016
Rozmiar0.84 Mb.
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20

V.


DOBRE PRAKTYKI ANTYKORUPCYJNE W ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ


129


Marcin SzaáadziĔski

ZAPOBIEGANIE KONFLIKTOWI INTERESÓW W KONTAKTACH Z PRZEDSIĉBIORCAMI


NA PRZYKàADZIE RELACJI: MINISTERSTWO OBRONY NARODOWEJ – PRZEMYSà ZBROJENIOWY


O autorze


Marcin SzaáadziĔski — urodzony w 1982 roku, mgr prawa Uniwersytetu ĝląskiego w Katowicach, praktyk w dziedzinie udzielania zamówieĔ publicznych dla takich instytucji, jak: Telewizja Polska S.A., Rządowe Centrum BezpieczeĔstwa oraz SáuĪba Kontrwywiadu Wojskowego, obecnie zajmuje stanowisko Gáównego Specjalisty w Biurze ds. Procedur Antykorupcyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej.

Analizując zagadnienie zapobiegania konfliktowi interesów w Ministerstwie Obrony Narodowej oraz Siáach Zbrojnych RP, w mojej ocenie, na wstĊpie naleĪy wskazaü, w jaki sposób instytucjonalnie, strukturalnie i organizacyjnie ewaluowaáa koncepcja rozwiązania tejĪe kwestii w resorcie obrony narodowej. Pierwotnie (2005 rok) do dziaáaĔ i opracowania procedur antykorupcyjnych powoáany zostaá Peánomocnik Ministra Obrony Narodowej ds. Procedur Antykorupcyjnych. Ze wzglĊdu jednak na wieloaspektowoĞü dziaáaĔ, jak równieĪ koniecznoĞü czynnego i silniejszego wáączenia w obowiązujące procedury, zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów38 powoáane zostaáo Biuro ds. Procedur Antykorupcyjnych. Tu powstaje naturalne pytanie, w jakim celu utworzono dodatkowy twór administracyjny? OdpowiedĨ jest prosta. W sytuacji, w której istnieje wiele sáuĪb lub organów, które zajmują siĊ patologiami juĪ w momencie ich zaistnienia, zadaniem Biura jest zapobiec lub co najmniej ograniczyü sytuacje, w których wczeĞniej wskazane podmioty musiaáyby interweniowaü, zwáaszcza gdy wystąpiáy juĪ niepoĪądane skutki finansowe, jak i spoáeczne.





38 Zarządzenie Nr 160 Prezesa Rady Ministrów z dn. 24 paĨdziernika 2006 roku w sprawie nadania statutu Ministerstwu Obrony Narodowej (Monitor Polski Nr 76, poz. 769, z póĨn. zm.).


130


W związku z tym wyáaniają nam siĊ dwie kluczowe zasady dziaáania w postaci prewencji, czyli dziaáaĔ ex ante, opartej na ĞciĞle okreĞlonych procedurach, co wpisuje siĊ w zaáoĪenia aktów miĊdzynarodowych regulujących kwestie39 walki z konfliktem interesów. Wszystko to z zachowaniem bezpoĞredniej podlegáoĞci pod kierownika instytucji, w tym przypadku Ministra Obrony Narodowej. Warto bowiem zwróciü uwagĊ, iĪ tylko takie usytuowanie daje moĪliwoĞü formuáowania niezaleĪnych i wolnych od nacisków uwag, opinii, spostrzeĪeĔ, poprzez brak zaburzenia kolejnymi szczeblami podlegáoĞci, gdzie czĊsto ma miejsce zagroĪenie powstania konfliktu interesów.


  1. DEFINICJA KONFLIKTU INTERESÓW

Czym jest wspomniany konflikt interesów? Na uĪytek dzisiejszej konferencji moĪna sformuáowaü specyficzną, bo odwróconą definicjĊ tego zjawiska, poprzez podejĞcie do tego problemu ze strony korzyĞci dla konkretnej instytucji, a bĊdących skutkiem jego wyeliminowania. Brak bowiem konfliktu interesów jest niczym innym jak stworzeniem bezpiecznej przestrzeni do podejmowania decyzji. Przestrzeni niezaleĪnoĞci, wolnej od wpáywów zewnĊtrznych (np. towarzyskich, finansowych, rodzinnych, politycznych), presji zewnĊtrznej, przeciwstawnych zobowiązaĔ, podwójnej lojalnoĞci40, interesu prywatnego postawionego nad publicznym.

Warto bowiem w tym miejscu zwróciü uwagĊ, iĪ samo podejrzenie konfliktu interesów czĊsto niweluje prawidáowe dziaáanie instytucji publicznych, nawet gdy brak jest zarzutów co do legalnoĞci, gospodarnoĞci i celowoĞci procedowania.

Pokazując problem obrazowo, konflikt interesów moĪna przyrównaü do obleganej twierdzy, gdzie fosa wyznacza granicĊ oddzielającą od atakującego (konfliktu interesów). Budowa i wyznaczenie granic fosy oznacza walkĊ z potencjalnym przeciwnikiem, który moĪe zaatakowaü wspomnianą twierdzĊ. Oznacza zapobieganie zagroĪeniu, które moĪe wniknąü do wewnątrz, niszcząc struktury oraz wypracowaną liniĊ obrony. Wniosek w tym wypadku jest prosty: im szersza fosa i ĞwiadomoĞü przeciwnika co do tego, tym zagroĪenie ataku, a przez to i zdobycia twierdzy mniejsze.





39 Rozdziaá II pkt 7 ppkt 4 Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji z dnia 31 paĨdziernika 2003 roku stanowiąca, iĪ „KaĪde PaĔstwo Strona, zgodnie z podstawowymi zasadami swojego prawa wewnĊtrznego, doáoĪy staraĔ, by przyjąü, utrzymaü i wzmocniü systemy, które popierają przejrzystoĞü i zapobieganie konfliktom interesów.”

40 Teoretyczne i praktyczne aspekty identyfikacji i ograniczenia konfliktu interesów – A.Lewicka-Strzaákowska.


131


Spirala korupcji rozwija siĊ bardzo szybko, zjawisko nie leczone powoduje coraz gorsze skutki. CzĊsto nie wiadomo, gdzie potencjalne zagroĪenie moĪe wystąpiü, gdzie nastąpi pierwszy krok mogący prowadziü do korupcji. Czy moĪe nim byü zaistniaáy konflikt interesów? Kwestia tkwi w identyfikacji pierwszego kroku. Wskazanie obszarów wraĪliwych i eliminowanie np.: groĨnych sytuacji z punktu widzenia przejrzystoĞci i transparentnoĞci ma nie dopuĞciü do przeksztaácenia siĊ drobnych uchybieĔ w wiĊksze uzaleĪnienie. Tak jak przy tej chorobie, profilaktyka jest lepsza niĪ leczenie.


  1. SYSTEMATYKA KONFLIKTU INTERESÓW


  1. Konflikt rzeczywisty i potencjalny41

Konflikt rzeczywisty moĪna zdefiniowaü jako sytuacjĊ, która juĪ wystąpiáa, i której nie udaáo siĊ zapobiec, np. ze wzglĊdu na brak procedur lub brak zastosowania siĊ do procedur. Sztandarowym przykáadem takiego konfliktu jest zakup oparty na faworyzowaniu konkretnego produktu ze wzglĊdu np.: na dziaáalnoĞü czáonka rodziny w tymĪe podmiocie.

Konflikt potencjalny to z kolei sytuacja, która jedynie moĪe zaistnieü, a zgromadzone doĞwiadczenie Īyciowe (praktyka) wskazują, iĪ moĪe to mieü miejsce, a w związku z tym w celu ochrony naleĪy temu przeciwdziaáaü, poprzez podjĊcie adekwatnych Ğrodków zapobiegawczych.

Aby jednak zburzyü ten idealny i harmonijny obraz i sformuáowany podziaá, moĪna wskazaü na záoĪonoĞü problemu ze wzglĊdu na brak okreĞlonoĞci granicy pomiĊdzy konfliktem potencjalnym i rzeczywistym. Jak zakwalifikowaü bowiem sytuacjĊ konfliktu, o którym mamy wiedzĊ, wynikáego w trakcie badania ofert w przetargu publicznym, w przypadku gdy zamawiający zidentyfikowaá jedynie moĪliwe zagroĪenie, a sama sytuacja konfliktowa moĪe wystąpiü dopiero w trakcie realizacji umowy? Czy jest to konflikt potencjalny, czy teĪ juĪ rzeczywisty? Dodatkowo naleĪy mieü na wzglĊdzie, iĪ zamawiający w tej fazie jedynie ocenia oferty, a wiĊc ma jedynie miejsce ich formalne sprawdzanie.

OdpowiedĨ na tak zadane pytanie próbowaá znaleĨü europejski Sąd Pierwszej Instancji (obecnie Sąd), który uznaá, iĪ mimo Īe konflikt interesów jest jedynie zidentyfikowany




41 T.M.Garrett, ROKUJ.Klonosky.1986, Business Ethics, Englewodd Cliffs, NJ, Prntice Hall.


132


w trakcie oceny ofert, moĪe byü uznany juĪ za rzeczywisty, a nie jedynie potencjalny, lecz tylko w sytuacji, gdy jest nieuchronny — na co musi wskazywaü záoĪona oferta.42

Nawiązując do doĞwiadczeĔ europejskich, w mojej ocenie interesującym rozwiązaniem zapobiegającym powstawaniu konfliktu interesów, a wynikáym z zastosowania rozporządzenia finansowego UE43, jest wprowadzanie klauzul zapobiegających konfliktowi interesów, dotyczących np. osób wystĊpujących w innych sprawach po stronie publicznej, zaangaĪowane w inne projekty. W umowach wprowadzono klauzule zapobiegające konfliktowi takĪe w trakcie trwania i realizacji umowy, a nie tylko w fazie wyboru wykonawcy w postĊpowaniu przetargowym.



  1. Konflikt zewnĊtrzny i wewnĊtrzny


Z zebranego doĞwiadczenia myĞlĊ, Īe o konflikcie interesów moĪna takĪe mówiü w kontekĞcie wewnĊtrznym (wewnątrzinstytucjonalnym) i zewnĊtrznym.

WewnĊtrzne konflikty interesów to takie, które mają miejsce w trakcie funkcjonowania danej instytucji, w naszym przypadku publicznej, a wynikające z ich wewnĊtrznych dziaáaĔ i regulacji. Przykáadem takich sytuacji mogą byü wzajemne zaleĪnoĞci tworzone poprzez hybrydalne metody podporządkowania, w których przykáadowo szef komórki kontrolującej, przebywając na urlopie bezpáatnym, wykonuje swoje obowiązki w innej jednostce organizacyjnej (kontrolowanej). Biorąc pod uwagĊ moĪliwoĞü powrotu w kaĪdej chwili na poprzednio zajmowane stanowisko, nastawienie do prowadzonej kontroli, mimo Īe teoretycznie obiektywnej, moĪe byü zachwiane i naraĪone na niebezpieczną presjĊ wywieraną zarówno na pracowników, jak i osobĊ tymczasowo kierującą, zwáaszcza w przypadku, gdy dziaáa ona jedynie jako osoba umocowana na podstawie peánomocnictwa.

Inny przykáad moĪliwych konfliktów wewnĊtrznych moĪe mieü miejsce w trakcie dziaáaĔ legislacyjnych, wewnątrz instytucji. Jako przykáad moĪna wskazaü regulacjĊ, na podstawie której moĪna otrzymaü w naturze lub w postaci zwrotu funduszy lub ekwiwalentu44 finansowego za m.in.: garnitur, koszulĊ, krawat, páaszcz letni, skarpetki letnie, szalik, kurtkĊ




42 Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (czwarta izba) Nr T-195/05 z dnia 18 kwietnia 2007 roku – Deloitte Business Advisory NV przeciw Komisja Wspólnot Europejskich.

43 Art. 52, 54 , 56 oraz 94 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budĪetu ogólnego Wspólnot

Europejskich (Dz.Urz. UE L Nr 248, poz. 1, póĨn. zm.).



44 Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 2010 roku w sprawie umundurowania oraz wyekwipowania Īoánierzy zawodowych i kandydatów na Īoánierzy zawodowych (Dz.U. Nr 50, poz. 302).


133


ocieplaną, w przypadku, gdy jest siĊ wojskowym radcą prawnym lub aplikantem radcowskim45. Uzasadnieniem dla przyznania stosownego przywileju jest koniecznoĞü reprezentowania resortu przed organami sądowymi. W ramach tego samego resortu radcy prawni niebĊdący wojskowymi, nie otrzymują Īadnych zwrotów i ekwiwalentów za tego typu ubranie, co w mojej ocenie Ğwiadczy o zachwianiu zasady równoĞci.

Jaki jest jednak związek tego zagadnienia z konfliktem interesów? W tym przypadku naleĪy wskazaü, do kogo w trakcie wewnĊtrznych uzgodnieĔ rozporządzenia naleĪaáa w gáównej mierze obrona przysáugującego przywileju poprzez argumentacjĊ i rekomendacjĊ dotyczące koniecznoĞci jego zachowania. Osobami tymi byli wojskowi radcowie prawni w dodatku bezpoĞrednio zainteresowani i korzystający z tego przywileju. W mojej ocenie w przedmiotowych kwestiach istotne jest wprowadzenie mechanizmu, który umoĪliwiaáby wyáączenie z decydowania i podejmowania rozstrzygniĊü osób bezpoĞrednio korzystających ze szczególnych uprawnieĔ, a bĊdących przedmiotem dziaáaĔ legislacyjnych.

To, co jest tematem gáównym, przewodnim, to konflikty zewnĊtrzne. Jako przykáad moĪna wskazaü sprawĊ, która dotyczyáa radcy prawnego, który peániá funkcjĊ kierowniczą w jednej z agencji paĔstwowych i jednoczeĞnie pracowaá w kancelarii prawnej, która obsáugiwaáa przedsiĊbiorcĊ bĊdącego wspóáudziaáowcem w spóáce z udziaáem Skarbu PaĔstwa, w dodatku reprezentowanym wáaĞnie przez tą agencjĊ.

Jako kolejny przykáad „z podwórka” resortu obrony narodowej moĪna wskazaü dziaáalnoĞü Zespoáu Naukowo-Przemysáowego46 opartego o ewidentny konflikt interesów. Zespóá w przewaĪającej iloĞci záoĪony jest z instytucji naukowych, jednakĪe w swym skáadzie ma takĪe przedstawicieli przedsiĊbiorstw, które czĊsto są wykonawcami zamówieĔ publicznych organizowanych przez resort obrony narodowej. Mając na wzglĊdzie to, iĪ opisywany Zespóá bierze udziaá w opiniowaniu i doradztwie w stosunku do dokumentów, bĊdących podstawą do zakupów przyszáego sprzĊtu i uzbrojenia wojskowego, wniosek jest prosty, iĪ ocena ta

naraĪona jest na konflikt interesów: naukowy (z natury obiektywny) i biznesowy (korzystne dziaáanie dla reprezentowanych podmiotów gospodarczych), mogących siĊ urzeczywistniü w formuáowaniu uwag i porad eliminujących konkurencjĊ. Na marginesie naleĪy teĪ wspomnieü, iĪ wczeĞniejszy dostĊp do wiedzy o opisie przedmiotu zamówienia, jak równieĪ informacji wraĪliwych, zgromadzonych w dokumencie towarzyszącym opisowi przedmiotu


45 Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 2010 roku w sprawie równowaĪników pieniĊĪnych przysáugujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie (Dz.U. Nr 50, poz. 303).

46 Decyzja Nr 115/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 marca 2008 roku (Dz.Urz.MON Nr 2, poz. 52, z póĨn.zm.) w sprawie Rady Uzbrojenia.


134


zamówienia (studium wykonalnoĞci) utrudnia równe traktowanie, jak równieĪ uczciwą konkurencjĊ w trakcie prowadzonego postĊpowania.


  1. DZIAàANIA ZAPOBIEGAJĄCE KONFLIKTOWI INTERESÓW


  1. Przyczyny regulacji

Resort obrony narodowej w szczególnoĞci skupiá siĊ na konflikcie interesów mogącym powstaü w wyniku kontaktów pracowników cywilnych i Īoánierzy z wykonawcami (przedsiĊbiorcami) lub potencjalnymi wykonawcami zamówieĔ na rzecz resortu. Ostrze do walki z konfliktem interesów, a w tym teĪ przeciwdziaáaniem korupcji, zostaáo skierowane w szczególnoĞci na dziaáania lobbingowe przemysáu zbrojeniowego. Mając bowiem na wzglĊdzie opinie, mówiące iĪ: „Zatrudnianie byáych generaáów do lobbowania to proceder bardzo rozpowszechniony” oraz: „Dopóki lobbuje siĊ oficjalnie i na przykáad wspierając polski przemysá, nie budzi to mojego sprzeciwu, ale takie strzelanie zza wĊgáa jest poniĪej godnoĞci oficera”47, podkreĞlona zostaáa nie tylko obecnoĞü tego zjawiska ale i skala zagroĪenia. Pierwsza z przytoczonych wypowiedzi, zwáaszcza w ustach byáego Generaáa, brzmi wyjątkowo groĨnie, gdyĪ pokazuje niebezpieczeĔstwo lobbingu oraz jego wszechobecnoĞü. Druga z wypowiedzi wskazuje na inny element, tj. wybiórczoĞü pojmowania pojĊcia lobbingu. Wielokrotnie w swej praktyce spotykam siĊ bowiem z argumentem: „jest to polski przemysá, krajowy i naleĪy mu pomagaü”. Istota problemu tkwi jednak w tym, Īe wáaĞnie polski przemysá zbrojeniowy jest bardzo czĊsto kolejnym pracodawcą zaraz po zakoĔczeniu sáuĪby wojskowej w przypadku Īoánierzy i stosunku pracy w przypadku pracowników cywilnych wojska. WybiórczoĞü stosowania generalnych zasad, w postaci zupeánego braku konfliktu interesu, pokazuje, jak wielki skok czeka polską armiĊ oraz jak duĪo brakuje do otwarcia siĊ rynku na peáną konkurencjĊ.

Gdzie rodzi siĊ wspomniane zjawisko lobbingu? Niewątpliwie kaĪdy wykonawca, w celu osiągniĊcia zysku, chce znaleĨü siĊ najbliĪej drzwi, drzwi konkretnego zamówienia czy teĪ decyzji o odsuniĊciu w czasie innego zaplanowanego zadania, aby ewentualnie uwolnione Ğrodki finansowe mogáy byü spoĪytkowane na jego zamówienie. Te drzwi to takĪe wpisanie do planu konkretnego przedsiĊwziĊcia, to konkretne parametry sprzĊtu czĊsto niedostosowane


47 Wypowiedzi gen. Waldemara Skrzypczaka, byáego dowódcy Wojsk Lądowych dla tygodnika „Polityka” - wydanie z dn. 4 grudnia 2010 roku.


135


do potrzeb zamawiającego, to w koĔcu inwestycje niewpisane w Īadną strategiĊ dáugoterminową, wykonywane ad hoc. Te drzwi to czĊsto zakup w celu ratowania przedsiĊbiorcy, a nie interesu Skarbu PaĔstwa i Siá Zbrojnych RP. Zakup kosztem bezpieczeĔstwa, ale takĪe interesu podatników.

Zgodnie z interpretacjami europejskimi48, wydanymi przy okazji wprowadzania

dyrektywy obronnej49 zachowanie w dobrej kondycji finansowej przedsiĊbiorstw sektora obronnego nie stanowi podstawowego interesu bezpieczeĔstwa paĔstwa, o którym bardzo czĊsto sáyszymy wáaĞnie w kontekĞcie udzielania zamówieĔ. Interes przedsiĊbiorstw mylnie kojarzony jest z interesem paĔstwa, publicznym, a jednoczeĞnie wpáywa na zamkniĊcie siĊ na konkurencjĊ.

Konflikt interesów wynikający z dziaáaĔ lobbingowych rodzi siĊ takĪe z wzajemnych powiązaĔ, Ĩle rozumianej lojalnoĞci, odnoszonej nie do instytucji paĔstwowej, a do grupy przynaleĪnoĞci, grupy wspólnego interesu.

Jaka jest przyczyna takiego dziaáania? W mojej ocenie w sposób znaczący przyczynia siĊ do tego brak rozróĪniania zwykáych kontaktów towarzyskich od lobbingu, zwáaszcza profesjonalnego, jak równieĪ problemy w identyfikowaniu konfliktu interesów. Przykáadowo za brak istnienia konfliktu jest uznawane zatrudnianie krewnych w firmie zbrojeniowej w szczególnoĞci w sytuacji, gdy mają oni odpowiednie kwalifikacje lub jeĞli pracują uczciwie. Niestety wnioski takie páyną z wypowiedzi niektórych uczestników szkoleĔ z zasad dotyczących zapobiegania konfliktowi interesów w resorcie obrony narodowej.

  1. Schemat i zasady dziaáania


Podejmowane dziaáania zapobiegające powstawaniu konfliktu interesów są systemem dziaáaĔ wieloetapowych. Po pierwsze musi nastąpiü identyfikacja istniejących zagroĪeĔ, obszarów naraĪonych na korupcjĊ, konflikt interesów, punktów wraĪliwych w dziaáaniu danej instytucji.

Drugi etap to z kolei analiza zidentyfikowanych zagroĪeĔ, z uwzglĊdnieniem stopnia zagroĪenia dla interesu Skarbu PaĔstwa i prawidáowoĞci dziaáania instytucji. W mojej


48 Guidance note Field of application Directive 2009/81/EC on the award of contracts in the fields of defence and security, Directorate General Internal Market and Services.

49 Dyrektywa Nr 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 roku w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówieĔ na roboty budowlane, dostawy i usáugi przez instytucje

lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronnoĞci i bezpieczeĔstwa i zmieniająca dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE (Dz.U.UE.L.09.216.76).


136
ocenie nie moĪna tego identyfikowaü jedynie z wartoĞcią finansową skutków dziaáaĔ, gdyĪ przy czĊstej rotacji oraz fluktuacji kadr istotne jest ksztaátowanie wzorców takĪe wĞród osób, które obecnie nie dysponują znacznymi Ğrodkami pieniĊĪnymi, ale niewykluczone, Īe w przyszáoĞci mogą. UzaleĪnienie siĊ od konkretnych Ğrodowisk, grup wpáywów w chwili obecnej moĪe skutkowaü powstaniem niechcianych skutków oraz patologicznych zachowaĔ w przyszáoĞci.

Trzecim etapem dziaáaĔ jest wypracowanie rozwiązaĔ prawnych w kooperacji z podmiotami bezpoĞrednio zaangaĪowanymi w stosowanie procedur. NaleĪy bowiem mieü na wzglĊdzie to, iĪ mają one najdokáadniejsze informacje na temat wraĪliwych elementów konkretnych procedur.

Wskazane trzy elementy, wg mnie, nie są w peáni wystarczające, gdyĪ szczególnie waĪne jest teĪ czynne wáączenie siĊ w opracowane procedury, informowanie o nich, monitorowanie ich stosowania, a takĪe skutków, w celu wprowadzenia ewentualnych korekt, zwáaszcza w przypadku gdy problem nadal istnieje lub pojawia siĊ inny, nieprzewidziany.

  1. Metody pozyskiwania informacji


Analizując sposoby i metody pozyskiwania informacji naleĪy stwierdziü, iĪ dziaáanie samego Biura jest niewystarczające bez uwzglĊdnienia takĪe innych elementów systemu Ĩródeá informacji. W jaki sposób oraz od jakich podmiotów pozyskuje siĊ informacje o zaistniaáych nieprawidáowoĞciach lub moĪliwoĞci ich zaistnienia, przedstawia zamieszczony wykres. Przedstawia on takĪe schemat dziaáania ze zgáoszeniami (rys 1).


137


Bardzo waĪnym elementem pozyskiwania informacji są wskazani whistleblowerzy. Warto bowiem stwierdziü, iĪ Īadna instytucja kontrolna czy teĪ audytująca nie posiada dostatecznie duĪo wiedzy na temat funkcjonowania konkretnej komórki organizacyjnej, bądĨ procedury bez bezpoĞredniego zaangaĪowania i uczestnictwa w nich. Warto wiĊc zwróciü uwagĊ, iĪ osoby te są cennym Ĩródáem informacji i powinny podlegaü szczególnej ochronie ze wzglĊdu na odwagĊ dzielenia siĊ posiadaną wiedzą. Drugie wskazane Ĩródáo to oczywiĞcie doniesienia medialne, które czĊsto pokazują braki w istniejących procedurach oraz istniejące zagroĪenia. Trzeci element to dziaáania wspomagające innych instytucji, w tym takĪe pozaresortowe, jak równieĪ komórki i jednostki, które swoje wątpliwoĞci wyraĪają w postaci oficjalnych zapytaĔ lub zgáoszeĔ nieprawidáowoĞci.

Wszelkie takie zawiadomienia mogą byü kierowane za poĞrednictwem Biura do kierownika instytucji wraz z rekomendacjami dotyczącymi dalszych dziaáaĔ i ewentualnie stwierdzonymi uchybieniami i nieprawidáowoĞciami, ze wskazaniem dalszych kroków dziaáania.



  1. Zapobieganie powstaniu konfliktu interesów w praktyce resortu obrony narodowej

Wiedząc juĪ, jakie zagroĪenia istnieją, najistotniejsze jest wskazanie, w jaki sposób zapobiegaü powstawaniu konfliktu interesów, a w szczególnoĞci, w jaki sposób resort obrony walczy z moĪliwoĞcią zaistnienia konfliktu interesu?


138
AnalizĊ naleĪy rozpocząü od rozwiązania ustawowego, powszechnie obowiązującego, a wynikającego z ustawy o sáuĪbie wojskowej Īoánierzy zawodowych50. Wykáadni wymaga w tym przypadku art. 122a tejĪe ustawy nakáadający pewne zobowiązania na przedsiĊbiorcĊ, a poĞrednio Īoánierza. Warto zwróciü uwagĊ, iĪ przepis ten jest zbliĪony treĞciowo do tego, który zostaá umieszczony w tzw. ustawie „antykorupcyjnej”51, a dotyczyá osób wydających rozstrzygniĊcia w sprawach indywidualnych przedsiĊbiorstw.

Wskazany przepis reguluje sytuacjĊ oficerów, gdyĪ wáaĞnie oni skáadają oĞwiadczenia o stanie majątkowym (skáadane oĞwiadczenia majątkowe mają oczywiĞcie cel antykorupcyjny i zapobiegający zaistnieniu konfliktu interesów), biorących udziaá w fazie analitycznej, planistycznej, procedurze zamówienia publicznego, ale równieĪ w czasie realizacji umowy bĊdącej jej wynikiem (zamówienie sensu largo).

MoĪna stwierdziü, iĪ ustawa obejmuje kompleksowo caáy proces zamówienia, gdyĪ nie jest tajemnicą, iĪ zagroĪenie korupcją nie dotyczy jedynie samego postĊpowania o udzielenie zamówienia (zamówienie sensu stricto), ale bardzo czĊsto takĪe pozostaáych etapów, w tym planowania — wpisania w plan, rozpoczĊcia duĪych programów, wyboru trybu postĊpowania, a takĪe odbiór sprzĊtu, realizacji umowy.

Dyspozycją przedmiotowej regulacji jest brak moĪliwoĞci zatrudnienia, pracy zarobkowej Īoánierzy pod róĪnymi tytuáami, przez okres 3 lat, u przedsiĊbiorców lub podmiotów od nich zaleĪnych, którzy byli dostawcami konkretnego sprzĊtu i uzbrojenia wojskowego albo wykonawcami zamówienia na dostawy, usáugi roboty budowlane dla jednostek wojskowych.






50 Art. 122a ustawy z dnia 11 wrzeĞnia 2003 roku (Dz. U. z 2010 roku Nr 90, poz. 593, z póĨn. zm.) o sáuĪbie wojskowej Īoánierzy zawodowych, który stanowi, iĪ: „ĩoánierz zawodowy, który w czasie zawodowej sáuĪby wojskowej byá obowiązany do záoĪenia oĞwiadczenia o swoim stanie majątkowym […], nie moĪe byü, przed upáywem trzech lat od dnia zwolnienia z zawodowej sáuĪby wojskowej, zatrudniony albo podejmowaü pracy zarobkowej na podstawie innego tytuáu u przedsiĊbiorców prowadzących dziaáalnoĞü w zakresie produkcji lub obrotu wyrobami, o których mowa w przepisach w sprawie klasyfikacji wyrobów obronnych oraz dostaw, robót budowlanych i usáug przeznaczonych na zamówienie jednostek wojskowych oraz podmiotach zaleĪnych od tych przedsiĊbiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spóákach publicznych (Dz. U. z 2009 roku Nr 185, poz. 1439) — jeĪeli w okresie trzech lat przed dniem zwolnienia z zawodowej sáuĪby wojskowej braá udziaá w postĊpowaniu o udzielenie zamówienia, dotyczącym tych wyrobów, dostaw, robót budowlanych i usáug lub braá udziaá w wykonywaniu umowy. […]

4. Kto zatrudnia byáego Īoánierza zawodowego wbrew przepisom ust. 1, podlega karze aresztu albo karze grzywny.”



51 Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2006 roku, Nr 216, poz. 1584, z póĨn. zm.) o ograniczeniu prowadzenia dziaáalnoĞci gospodarczej przez osoby peániące funkcje publiczne, który stanowi, iĪ

„Osoby […] nie mogą, przed upáywem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub peánienia funkcji, byü zatrudnione lub wykonywaü innych zajĊü u przedsiĊbiorcy, jeĪeli braáy udziaá w wydaniu rozstrzygniĊcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiĊbiorcy […].”


139
Sankcją jest grzywna w wysokoĞci od 20 do 5 000 zá lub areszt do 30 dni dla przedsiĊbiorcy (wykroczenie). Jako wniosek de lege ferenda naleĪaáoby w tym przypadku wskazaü zmianĊ sankcji, gdyĪ obecna czĊsto nie jest dotkliwa, zwáaszcza jeĞli mówimy o dolegliwoĞci finansowej. Konieczne byáoby teĪ opracowanie zasad weryfikacji, czy zakaz ustawowy nie jest w praktyce áamany.

Analizując rozwiązania wewnĊtrzne, resortowe naleĪy wspomnieü, iĪ w celu promowania uczciwych i transparentnych rozwiązaĔ, a przede wszystkim zapobiegania powstaniu konfliktu interesów od 2007 roku w resorcie obrony narodowej obowiązują wytyczne52, które stanowią swego rodzaju kodeks zasad obowiązujących pracowników cywilnych i Īoánierzy. Dlaczego nie wystarczają inne obowiązujące juĪ akty prawne, kodeksy etyki regulujące podobne zagadnienia? Po pierwsze dlatego, iĪ ciĊĪko jest sformuáowaü jednolity kodeks etyczny dla wszystkich instytucji stąd taka iloĞü róĪnego rodzaju regulacji. Inne zasady dotyczą przykáadowo dyplomacji, a inne np.: wojska. Inne

teĪ bywają przyczyny wprowadzania oddzielnych uregulowaĔ. W przypadku resortu obrony to takĪe praktyka i obserwacja, która wskazywaáa na duĪą iloĞü imprez (bale, imprezy zewnĊtrzne), w trakcie których promowane byáy konkretne firmy, ich produkty (lobbing), a takĪe wskazywaną wczeĞniej rozlegáoĞü nieformalnych powiązaĔ z przedstawicielami przemysáu. PrzedsiĊwziĊcia te miaáy nastĊpnie negatywny wpáyw, gdyĪ równieĪ w ich wyniku powstawaáy nieformalne kontakty i powiązania mogące byü zagroĪeniem dla dziaáaĔ np.: w sferze zakupu sprzĊtu i uzbrojenia wojskowego. W związku z tym zaistniaáa koniecznoĞü wprowadzenia kodeksu zachowaĔ w kontaktach z wykonawcami, konkretnych wskazówek co do uczestnictwa w tego typu przedsiĊwziĊciach organizowanych lub wspóáorganizowanych w szczególnoĞci przez przedstawicieli przemysáu zbrojeniowego. Wytyczne posiadaáy takĪe inny, podstawowy cel, miaáy bowiem „otworzyü oczy” na samo niebezpieczeĔstwo lobbingu, który moĪe wpáywaü na niezaleĪnoĞü podejmowanych rozstrzygniĊü, na obiektywizm decyzji.

Wytyczne z pewnoĞcią nie eliminują zjawiska konfliktu interesu w caáoĞci. Przy pytaniu o egzekwowalnoĞü naleĪy mieü na wzglĊdzie, Īe jest to czĊsto zaleĪne od woli przeáoĪonych, co do eliminowania tego typu zjawisk, a przez to podnoszenia standardów etycznych w instytucji. Do tego potrzebna jest jednak po pierwsze nie tylko wiedza, ale i jednolite wzorce, czemu sáuĪą wáaĞnie wprowadzone normy. Sankcją w tym przypadku moĪe byü




52 Decyzja Nr 16/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2007 roku w sprawie w sprawie wprowadzenia wytycznych postĊpowania dla Īoánierzy i pracowników komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz jednostek organizacyjnych podlegáych Ministrowi Obrony Narodowej w kontaktach z wykonawcami i osobami dziaáającymi na ich rzecz (Dz. Urz. MON Nr 1, poz. 13).


140


odpowiedzialnoĞü pracownicza lub sáuĪbowa wynikająca z niezastosowania siĊ do wskazanych zasad obowiązujących w resorcie.

Zakresem regulacji objĊte zostaáy kontakty z wykonawcami umów na rzecz resortu, wykonawcami starającymi siĊ o zamówienie, a takĪe agentami handlowymi, przedstawicielami dziaáających na rzecz. W wielu wypadkach są to bowiem nieformalne i kilkuletnie znajomoĞci, które mogą przekáadaü na wybór konkretnych produktów.

Biuro, opracowując wskazane wytyczne, wyszáo z zaáoĪenia, iĪ kontakty mogą przeistaczaü siĊ w dziaáania wpáywające na przychylnoĞü do konkretnych przedsiĊbiorców i oferowanych przez nich produktów, z związku z czym zasadne staáo siĊ uregulowanie tego obszaru zagroĪenia.

Wytyczne oparte zostaáy na podstawowych zasadach: honoru, zdrowego rozsądku, umiaru, ochrony dobrego imienia Ministerstwa Obrony Narodowej i Siá Zbrojnych RP, a takĪe unikania sytuacji, które mogáyby wywoáywaü powstanie dáugu materialnego lub honorowego lub poczucia wdziĊcznoĞci, a takĪe unikanie faworyzowania konkretnych wykonawców. Wymienione zasady w dalszej czĊĞci wytycznych podlegają konkretyzacji w postaci regulacji moĪliwych i newralgicznych sytuacji faktycznych wraz ze wskazaniem procedur i wzorców zachowaĔ odnoszących siĊ do uczestnictwa lub udziaáu w realizacji przedsiĊwziĊü.

WĞród podstawowych zasad moĪna wskazaü takĪe nastĊpującą regulacjĊ dotyczącą spotkaĔ z udziaáem wykonawców, gdzie w myĞl zasady „kaĪdy páaci za siebie” rachunki za wspólne posiáki, hotele pokrywa siĊ osobiĞcie, bądĨ z budĪetu resortu, w przypadku, gdy mają one charakter oficjalny.

Podobnie wygląda kwestia przyjmowania prezentów. Ustalanie jednolitych stawek minimalnych spowodowaáoby nie tylko ogromną iloĞü rozbieĪnych zdaĔ dotyczących jej wysokoĞci, ale i stworzyáoby moĪliwoĞü „naginania przepisów”. W związku z tym w resorcie obrony przyjĊto zasadĊ dotyczącą zupeánego braku moĪliwoĞci przyjmowania prezentów, tak aby nie stwarzaü moĪliwoĞci do obchodzenia przepisów.

Regulacja konfliktu interesów nie powinna jednak zaburzaü normalnego toku dziaáania instytucji. Nie moĪe byü przesadna i zbyt restrykcyjna w stosunku do zagroĪenia. Pozytywne korzyĞci zaĪegnania konfliktu nie mogą powodowaü paraliĪu dziaáania. Opisywane prezenty nie są jednak elementem dziaáaĔ instytucji publicznych, w związku z tym powinny byü elementem bezspornym. Udziaá w targach, konferencjach dotyczy bowiem uzyskiwania informacji, bez koniecznoĞci tworzenia dodatkowych uzaleĪnieĔ w postaci przyjĊtych prezentów, czy teĪ fundowania innego rodzaju atrakcji.


141


Wytyczne zawierają takĪe rekomendacje dotyczące kontaktów towarzyskich, gdzie moĪliwe jest utrzymywanie dotychczasowych kontaktów, przy oczywistym kierowaniu siĊ wczeĞniej wymienionymi zasadami. Zaleca siĊ jednak nienawiązywanie nowych nieformalnych znajomoĞci z wykonawcami, wątpliwych z punktu widzenia moĪliwoĞci zaistnienia konfliktu interesów.

W wytycznych uregulowany zostaá takĪe udziaá przedstawicieli resortu w przedsiĊwziĊciach zewnĊtrznych takich jak: bale, imprezy charytatywne, konferencje. Wytyczne zwracają w szczególnoĞci uwagĊ na promowanie w trakcie takich imprez resortu obrony narodowej, a nie konkretnego wykonawcy. WiąĪe siĊ z tym takĪe pojĊcie sponsoringu, gdzie czĊsto logo firm podczepiane jest pod logo Siá Zbrojnych. W takim wypadku prestiĪ i profesjonalizm siá zbrojnych jest rozdzielany miĊdzy wykonawców i jest swego rodzaju darmową reklamą, a jednoczeĞnie utrwalaniem marki produktów.

JeĞli chodzi o sympozja, konferencje, przedsiĊwziĊcia naukowe, popularno-naukowe, charytatywne — wytyczne nie zabraniają takiego udziaáu w formie: wygáoszenia referatu, patronatu, pomocy przy organizacji imprezy, uczestnictwa w komitecie honorowym. Gdy jednak przedsiĊwziĊcie odbywa siĊ z udziaáem wykonawców zwrócono uwagĊ, Īe naleĪy pamiĊtaü o ww. zasadach, a impreza sama w sobie nie moĪe mieü charakteru promocyjnego, czy reklamowego, co czĊsto jest stosowane przez firmy, mimo oficjalnego celu np.: charytatywnego (w trakcie imprezy ma miejsce promowanie konkretnych produktów i rozwiązaĔ).

Uregulowane zostaáy takĪe przedsiĊwziĊcia promocyjne, z którymi czĊsto wiązaáy siĊ dalsze dziaáania w postaci prób wprowadzenia sprzĊtu na wyposaĪenie Siá Zbrojnych.

Jako dopuszczalne wskazano udziaá w przedsiĊwziĊciach związanych z zawarciem lub wykonaniem umowy, jak równieĪ pomoc krajowym przedsiĊbiorstwom w przedsiĊwziĊciach promocyjnych skierowanych na rynki zagraniczne.

Kolejne regulacje dotyczą sponsorowania przez wykonawców przedsiĊwziĊü organizowanych przez resort obrony. Wytyczne uznają za niedopuszczalne taki sponsoring, chyba Īe chodzi o wspólne przedsiĊwziĊcie związane np.: z podpisaniem umowy. Celem tej regulacji byáo bowiem stworzenie zasad, które zapobiegną powstawaniu dáugu materialnego, poprzez sponsorowanie imprez wojskowych przez przedsiĊbiorców.

Kolejną sytuacją faktyczną wskazaną w wytycznych są prezentacje produktów, które są dozwolone dla wszystkich wykonawców, ale z obowiązkiem równego traktowania choüby w postaci jednoczesnego przekazywania informacji o takim zdarzeniu, czy teĪ udostĊpniania na jednakowych zasadach sal lub lokali na ich przeprowadzenie.


142


Biuro wyszáo z zaáoĪenia, Īe nie jest moĪliwe zupeáne odciĊcie siĊ od wiedzy wynikającej z prezentacji, czy pokazów sprzĊtu. W związku z tym zaproponowaáo, aby prezentacje, pokazy odbywaáy siĊ w sposób transparentny i przejrzysty, najlepiej na terenie Ministerstwa. Koszty takiej prezentacji powinien kaĪdorazowo ponosiü wykonawca, z wyáączeniem kosztów podróĪy, zakwaterowania, w przypadku organizowania takich prezentacji poza siedzibą resortu. CzĊsto bowiem zdarza siĊ, Īe wykonawcy w sposób „wyjątkowy” (hotele o bardzo wysokich standardach, organizowanie wycieczek, imprez okolicznoĞciowych) podejmują zapraszanych goĞci jak i osoby odbierające przedmiot umowy, wpáywając w ten sposób na przyszáe decyzje.

W sytuacjach wątpliwych stosowna regulacja przewidziaáa takĪe moĪliwoĞü zwrócenia siĊ o wyraĪenie opinii niezaleĪnego podmiotu, tzn. skierowania konkretnego zapytania do Biura ds. Procedur Antykorupcyjnych, co notabene wielokrotnie ma miejsce.

Kolejnymi elementami ograniczającymi powstanie konfliktu interesów jest obowiązek skáadania oĞwiadczeĔ majątkowych przez oficerów, wynikający z ustawy o sáuĪbie wojskowej Īoánierzy zawodowych. OĞwiadczenia te weryfikuje ĩandarmeria Wojskowa. Osoby cywilne posiadają z kolei ten obowiązek zgodnie z zasadami „ustawy antykorupcyjnej”.

W celu wyeliminowania konfliktu interesów wĞród osób biorących udziaá po stronie zamawiającego w postĊpowaniach mających na celu udzielenie zamówienia publicznego (w tym takĪe wyáączonych ze stosowania ustawy prawo zamówieĔ publicznych) istnieje koniecznoĞü záoĪenia przez te osoby oĞwiadczenia o braku konfliktu interesów.

Zapobieganie powstania konfliktu interesów to takĪe wprowadzanie elektronicznego zarządzania (e-government), które ogranicza kontakt osobisty z jednoczesnym pozostawianiem Ğladów wszelkiej dziaáalnoĞci, ale takĪe regulacje dotyczące koniecznoĞci udzielania informacji publicznej, która czĊsto nie jest udostĊpniana, mimo obowiązku ustawowego. KoniecznoĞü udziaáu Biura ds. Procedur Antykorupcyjnych w trakcie wiĊkszoĞci prac legislacyjnych resortu umoĪliwia takĪe sprawniejsze wykrywanie konfliktów interesów takĪe w dziedzinie legislacji.

Reasumując, naleĪy stwierdziü, iĪ powstaáy konflikt interesów bardzo czĊsto jest pierwszym krokiem do wystąpienia dziaáaĔ patologicznych w postaci korupcji. Ministerstwo Obrony Narodowej, w celu ochrony bezpieczeĔstwa, interesu Skarbu PaĔstwa, ale takĪe poszczególnych pracowników, wprowadziáo kilka zasad, które przy skutecznej egzekucji mogą w duĪym stopniu zneutralizowaü powstanie konfliktu interesów, a przez to i korupcji. NaleĪy mieü jednak na wzglĊdzie, iĪ kaĪde dziaáanie w celu osiągniĊcia spodziewanych


143
rezultatów wymaga nie tylko konkretnych procedur i wspóápracy wielu instytucji, ale takĪe czasu na ich wdroĪenie, a takĪe systematycznego monitorowania innych obszarów, tak aby skutecznie wyeliminowaü wszelkie zagroĪenia, które negatywnie wpáywają na dziaáanie instytucji publicznych. Jednym jednak z najwaĪniejszych elementów jest czynnik ludzki i wyrobione wysokie standardy etyczne, bez których nawet najdoskonalsze uregulowania i procedury nie bĊdą stanowiáy skutecznego remedium na konflikt interesów.


144


Maciej Wnuk

Peánomocnik Ministra Spraw Zagranicznych do spraw Procedur Antykorupcyjnych






1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   20


©absta.pl 2019
wyślij wiadomość

    Strona główna